国土空间规划后评价初探

国土空间规划后评价初探

刘涛

天津大学建筑设计规划研究总院有限公司 天津300073

    摘要：本文主要分析国土空间规划后评价的本质内涵、主要内容，构建一套科学且可操作性高的国土空间规划后评价指标体系，研究国土空间规划后评价的理论、方法及其实践应用，通过后评价的反馈机制提高国土空间规划的经济效益、生态环境效益和社会效益，增强空间和资源的可持续性，提高国土空间规划对经济、社会、环境的贡献。

关键词：国土空间；规划；后评价绪论

1研究背景

新中国成立之初，为完善城市功能配套，我国从苏联引入了“城市规划”；上世纪80年代，为加强对土地的统筹规划管理，成立国家土地管理局，并开始编制土地利用总体规划；为协调人口、经济与资源环境 ，2010年全国主体功能区规划正式出台。

但长期以来，因各部门分管不同的空间性规划，且部分职责重复交叉，致使规划之间存重叠冲突的问题。此外，地方编制的规划还存在朝令夕改、权威性不足、寻租空间大等弊端。2015年9月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求将当时各部门负责编制的各类空间性规划进行整合，编制全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。2019年5月23日，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号），标志着国土空间规划体系构建工作正式全面开展，并提出到2025年，要“全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制”。

规划是主观思维的产物，它受到编制人的认识制约和可获得资源的限制，规划在多大程度上反映客观规律有待于实践的检验。规划后评价是对规划编制成果、实施效果和管理过程的评价和总结，全面系统的检验分析规划的过程和实施结果，因此，为避免之前规划工作中出现的问题，本文提出以国土空间规划后评价的方式对后续国土空间规划编制、实施提供经验和借鉴，更好的落实绿色和谐发展理念。

2国土空间规划后评价内涵

2.1国土空间规划

国土空间规划是指着眼全局的和长远的利益，整体谋划新时代国地空间开发保护格局。规划按照绿色发展和高质量发展的要求，综合考虑一定区域内的人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，从时间和空间上协调供给与总需求。通过规划将有限的资源依据数量、质量和区位，合理配置到国民经济各部门间，努力使资源的长期社会效益和经济效益趋于合理化、利益最大化，加快形成绿色生产方式和生活方式。

国土空间规划整体架构为“五级三类”，五级为国家、省、市、县、乡镇，为各级全域全要素规划管控，各级规划编制的侧重点有所不同，强调综合性；三类包括总体规划、相关专项规划和详细规划，强调专业性。

国土空间规划的正常运转需要四个子系统的支撑：编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。

2.2国土空间规划后评价

国土空间规划后评价指在规划期结束后，对规划的编制过程及成果、执行过程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结。从微观上看，可以改善空间规划的科学决策水平，改进规划的管理效果；从宏观上看，对保障国家或地区的生态文明建设和社会和谐发展起到积极的作用。后评价通过对空间规划的实践检查总结，确定预期效果和目标是否实现，空间及资源的配置是否合理有效，主要的经济、社会、生态效益指标是否实现。通过分析评价找出偏差的原因，总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为下一轮国土空间规划的编制和实施提出建议，为相关部门的决策提供技术支撑。

国土空间规划后评价应具有独立性、科学性、实用性、透明性和的反馈性。

2.3国土空间规划后评价的要素

    （1）国土空间规划后评价的对像是各级国土空间规划及规划所涉及的编制单位、执行单位及受规划约束单位。

（2）国土空间规划后评价的评估主体，应是与原规划编制单位、新一轮规划修编单位、当地空间规划主管部门相分离的，能够让专家学者和当地群众积极参与的，有相应评估资质的咨询机构。

（3）国土空间规划后评价的标准是价值判断与事实判断的有机结合。

（4）由于国土空间规划后评价中有定性指标和定量指标，因此评价方法也是定性与定量相结合。

2.4国土空间规划后评价报告

通过对相关资料和调查结果的梳理分析，采用定性与定量相结合的评价方法，对国土空间规划的目标、过程、效益和适应性进行分析评价，在此基础上得出规划后评价的结论和建议。主要内容包括：

（1）规划管理目标和宏观目标实现情况的分析和评价；

（2）规划实施过程中的变化、原因、处理及影响的分析和评价；

（3）规划执行监督管理能力和水平的分析和评价；

（4）规划的影响和生态可持续性的分析和评价；

（5）空间、资源利用未来发展的预测分析和评价；

（6）规划经验教训的分析总结及建议和改进措施分析。

根据后评价的评估结果编制国土空间规划后评价报告，若有需要，可对评价过程中发现的重大问题或重要事件进行专题研究。国土空间规划后评价报告应概括全部评价工作，明确评价结论，真实反映国土空间规划后评价的结果，客观描述后评价过程发现的问题，对下一轮规划或规划修编给出对策建议。

国土空间规划后评价报告文字应简洁、准确，并辅以必要的图表和照片，数据详实、论点明确、论据充分、结论清晰。报告内容包括评价背景、评价方法、评价内容、评价结论和对策建议等内容。

3国土空间规划后评价的指标体系

参照项目后评价的基本内容，并结合国土空间规划的主旨，国土空间规划后评价应包括规划目标评价、规划过程评价、规划效益评价和规划适应性评价这几个方面。对于空间和资源的可持续性评价应贯穿在目标评价、过程评价、效益评价和适应性评价当中。

    指标体系建立应兼顾科学性与可行性、全面性与系统性、普适性与区域性、独立性与相关性。评价指标体系主要分为目标适宜性评价、目标实现程度评价、规划实施过程评价、规划效益评价、规划适应性评价几类。

表3-1 国土空间规划后评价指标体系

4指标评价方法

    模糊层次分析法是20世纪70年代美国运筹学T.L. Saaty教授提出的一种定性与定量相结合的系统分析方法。该方法对于量化评价指标，选择最优方案提供了依据。

模糊层次分析法步骤：

（1）建立层次结构模型。分析问题，确定系统中各因素之间关系，对决策问题的各种要素建立多级递阶结构模型，即评价的指标体系U＝[，，…]，m为指标个数（前文已建立）；

（2）确定评估等级论域V=（）n×m，∈[0，100]，n为咨询的专家人数；

（3）构造优先关系矩阵。对同一层次的要素以上一级要素为准则进行两两比较，并根据评定尺度确定其相对重要程度，据此建立模糊判断矩阵R。本文按0.1-0.9标度法由专家进行两两比较构造模糊互补判断矩阵R＝（）m×m。

表4-1 0.1-0.9标度法

（4）指标权重计算。特征向量ξ满足Rξ＝ξ，为R的最大特征根。ξ归一化处理后得到权向量ω＝（，，…），即指标权重。

（5）确定综合评价结果。评价结果A＝ωV，并根据最大隶属度原则对结果进行评价。

5结论

    （1）本文参照项目后评价的概念，结合国土空间规划的内容特点，提出了国土空间规划后评价的概念。国土空间规划后评价从规划工作的全过程出发，对规划从编制、优化、评审、公示、实施、管理及效果等进行全面分析评估，以揭示规划工作中存在的问题及原因，其评价结论及经验总结对规划工作更具有指导意义。

（2）国土空间规划后评价内容包括目标评价、过程评价、效益评价和适应性评价，并根据评价内容，建立起国土空间规划后评价的评价指标体系，并采用定性与定量相结合的方式对指标进行赋值，运用模糊层次分析法对评价结果进行评判。

参考文献

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[4]张 臻，曹春霞，何 波. 国土空间规划体系重构语境下“双评价”研究进展与趋势[J].规划师论坛，2020，36（5）：5-9.

作者简介：刘涛（1986.01-），汉，女，广西人，硕士，高级工程师，研究方向为工程咨询