公路工程建设项目设计施工总承包（EPC）模式下的项目管理探究

公路工程建设项目设计施工总承包（EPC）模式下的项目管理探究

敬莉蓉

四川成渝高速公路股份有限公司 四川成都 610041

摘 要：近年来，公路建设市场持续快速健康发展，公路行业推行设计施工总承包模式，有利于促进公路建设市场转型升级。本文介绍了我省公路建设项目设计施工总承包模式下实施情况及相关规定，开展过程中存在的问题，对同类建设模式提供一定的参考依据。

关键词：公路；设计施工总承包；项目管理

一、引言

为借鉴发达国家管理经验，自1984年国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》将工程总承包模式纳入我国工程建设模式，近年来，在国家政策的大力推动下，设计施工总承包模式迎来了快速发展。在这样的背景下，部分企业经过探索和尝试，已经初步形成了设计施工总承包健康发展。在实践中，我国出台的多项推动工程总承包发展的指导性文件，但缺乏与计施工总承包模式对应的操作细则和计价方式文件，而且，受文化、制度环境、市场地位等因素的综合影响，设计施工总承包管理模式还存在一些的问题，设计施工工程总承包难以实现实质性的突破。

二、设计总承包（EPC）建设模式实施情况

（一）组织形式

明确总承包建设模式包括施工图设计施工总承包（EPC）和施工总承包。设计施工总承包是指将项目（或路段）内的综合工程（包括两项及两项以上的专业工程）或专业工程的施工图设计和施工以总承包统一实施的承发包方式。施工总承包是指将项目（或路段）内的综合工程施工以总承包单位统一实施的承发包方式。并进一步对专业工程、专项工程进行了界定，明确了综合工程、专业工程承包方式、分包管理的要求等。

（二）建设模式的选择

对于特许经营项目投资人具备自行建设能力的，经投资主管部门招投标事项核准后，可自行组织实施；不具备自行建设能力的，可自行确定建设模式，但应通过招标方式选择总承包单位。

政府投资及非市场投资占主导地位的项目可以自行决定对交安、机电、房建、绿化等附属工程采用设计施工总承包建设模式。但对主体工程试点采用设计施工总承包模式的，仅可针对以特殊结构桥梁和特长隧道为主的路段或者加宽改造路段进行试点。采用施工总承包的，附属工程不做限制，主体工程限制单个合同段规模一般不超过50公里左右。

（三）风险划分原则

设计施工总承包采用总价合同形式。除因项目法人应承担的风险外，合同总价原则上不得调整。其中，施设计施工总承包项目法人应承担的风险不得突破交通运输部《公路工程设计施工总承包管理办法》第十三条规定的范围，项目法人承担包括：项目法人提出的工期调整、重大或者较大设计变更、建设标准或者工程规模的调整；因国家政策调整引起的税费变化；主要工程材料价格波动幅度超过合同约定幅度的部分；施工图勘察设计时发现的在初步设计阶段难以预见的重大地质变化引起的处治费用增加（可约定按比例共担）；其他不可抗力。

（四）招标管理要求

设计施工总承包招标在初步设计批复后启动，招标限价编制原则，控制在同口径概算内。为避免总承包执行过程中仍出现设计与施工“两张皮”现象，设计施工总承包应同时具备与招标内容相适应的勘察设计和施工资质，或者由具备相应资质的单位组成的联合体，联合体成员总数量原则上不超过4家。

设计施工总承包招标评标办法采用技术评分最低投标价法、综合评分法或经评审的最低投标价法。政府投资及市场投资占主导地位的公路工程建设项目设计施工图总承包采用技术评分最低标价法和经评审的最低投标价法。

（五）计管理要求

一是要求项目法人应对初步勘察设计管理，确保项目的建设规模、技术标准、重要技术指标、建设投资等全面受控。重点应加强地质勘察验收，加大设计深度和精度，准确确定项目设计标准，明确建设用地及附属工程建设规模的控制标准，准确控制工程数量。二是项目法人应加强对施工图勘察设计全过程管理，确保施工图设计符合批准的初步设计文件要求，满足质量、耐久、安全的强制性标准和功能、服务要求等相关规定。三是要求报批施工图设计时，总承包单位应对施工图设计与批准的初步设计变化情况予以专项说明，审批部门重点核查施工图设计与初步设计的符合性，结合施工图设计施工总承包的中标金额严格控制工程预算。

（六）明确总承包模式下的工程建设过程管理

一是明确总价合同仍采用工程量清单方式进行计量管理。施工图设计施工总承包项目在施工图批复后的按照“合价与总价一致”和“风险分担”的原则，调整工程量清单，经项目法人批准后执行，工程量清单仅作为工程管理、施工过程中的进度控制和计量支付的依据。二是明确变更设计费用调整及支付原则。变更设计属项目法人风险的，清单数量和合同总价均进行调整；属总承包人风险的，清单数量进行调整，费用在总承包风险费中计列。总承包风险费（总承包风险费指合同条款中明示和暗示的所有由承包人应承担的全部风险费用，工程实施过程中，承包人风险范围内合理的设计变更，导致承包人施工图程数量增减的，均纳入总承包风险费中使用）。除按照合同规定承包人有权得到的合同价格调整外，发包人向承包人最终支付的合同价款即为合同总价即包干使用，超支不补。三是参照BOT投资人自行建设的规定明确了总承包模式下分包管理的要求。要求总承包单位应将总承包工程划分为若干标段，并根据投标承诺明确各施工标段的具体承担单位（自行实施或进行分包），经项目法人批准后作为建设管理的基本对象。

（七）项目试点情况

2015年交通运输部印发《公路工程设计施工总承包管理办法》出台，按照“市场需求、政府引导、行业推动、企业自愿、各方协作”的原则，部分政府还贷高速公路及地方普通公路项目开展了设计施工总承包模式探索试点。因总承包建设市场尚不成熟，设计总承包招标竞争不充分。近年来新开工的公路均采用PPP（BOT+股权合作）模式建设，通过公开招标方式选择社会资本投资人均具备自行设计和建设能力，公路建设领域采用设计施工总承包模式实施总体市场需求不大。自2017年以来，我省高速公路政府还贷项目采用设计施工总承包模式建设，总投资约480亿元（合同金额实际小于投资数据），占十三五期高速公路投资总额的6%，普通公路方面，共有31个普通公路项目、总投资350亿元（合同金额小于投资数据）采用了设计施工总承包模式建设，占十三五期普通公路投资总额的15%。总体看，与同期建设规模相比，工程总承包模式在我省公路建设领域试点应用规模不大。

二、总承包模式存在的主要问题

（一）设计与施工融合度不够

计施工总承包最大的优势就是“边设计，边施工”可交叉进行，设计施工的合理配合，从而减少设计变更、合理控制工期，相对于传统模式比较，有节约工期、转嫁风险、控制建设成本、减少协调等优点。部分企业对设计施工工程总承包的认识不足，继续按传统模式实施项目，设计施工总承包只是为获取项目的一种方式。设计与施工的畸形融合，实际实施中由各方分别实施，在管理上仍与传统模式无本质区别，没有实现真正意义上的设计、施工深度融合。 

设计与施工的融合不是为了实施优质优价工程，而是实现企业利润的最大化。设计单位工作内容较传统模式有所增加，但设计费用占比不大利润空间也不大，施工企业利润率较高，同时也家具项目法人对参建各方的不信任，设计施工总承包的优势难未发挥。行业监管、项目法人对推行工程总承包模式看不到成效而存在抵触，从而推行困难。

（二）行业管理制度不健全

按照《公路工程设计施工总承包管理办法》要求，总承包单位需负责工程勘察设计、工程质量、安全、进度、投资和环保等进行全方位的管控，实际上基本履行了传统模式下部分项目法人职责。行业监管虽然出台相应规范制度，但在全行业方面，公路建设相配套的其他相关制度并未相应调整，仍是针对传统建设模式下的项目业主、设计、施工、监理各方独立建设模式进行规定。政策文件大都存在“倡导性内容多，实质性内容少”的问题，因总承包建设市场尚不成熟，设计总承包招标竞争不充分同，公路建设领域采用设计施工总承包模式实施总体市场需求不大。

（三）总承包定价机制不健全。

从制度上虽然明确了总承包风险划分规定，但都是原则性的规定，缺乏具体的指导细则和定价机制。在实际操作中，各项目对风险的预估研判、风险计价规则等科学精准确定较难，总承包发包定价科学性、针对性不强。在实施过程中，由于初步设计方案的不稳定、勘察的不准确，可能给设计施工总承包单位带来风险超过承受范围，项目建设单位、总承包单位之间在风险分担、计量支付等方面分歧较多，从而影响项目的顺利实施。由于在探索阶段造价优化条款不明确，不规范，合同计价模式与实际不匹配，造成造价管理漏洞情形较多，直接影响企业利益。

（四）行业尚未制定发布总承包招标标准文件范本。

2012年九部委颁布了《标准设计施工总承包招标文件》，该标准文件对于发包人和承包人双方的权利义务及相关风险划分原则均有明确规定，招标人在编制招标文件时应遵守该文件的相关规定。同时，由于该标准文件针对房屋建筑与市政工程专业，有较强的适用性，其管理理念、合同架构和内容等均与公路工程的特点不能紧密衔接，行业内目前招标文件根据《公路工程标准施工招标文件》、《公路工程标准勘察设计招标文件》对合同条款、技术要求等内容进行调整、补充。行业内尚未制定发布公路工程总承包招标标准文件范本，以指导工程总承包模式在公路建设领域的应用推广。项目法人并未摸索出相对成熟适应设计施工总承包模式的管理方式，多数设计施工总承包单位并没有建立真正的工程总承包能力，假总包普遍存在，公路项目动态性造成工程量不确定、导致业主和企业的难确定和难以形成共识。

三、总承包模式解决对策

（一）加强行业管理制度支撑

目前设计施工总承包市场发育尚不完善，行业规范不健全。设计施工总承包模式应市场的要求而发展和推行的，国家有望出台符合我国国情的设计施工总承包管理办法、合同范本，招投标规章制度等。近年来公路、铁路、房建设和市政等领域已经出台了指导性规定，说明不同领域推进本领域设计施工总承包模式。制度先行原则，行业需进一步出台相关配套政策，加强和规范设计施工总承包管理文件，强化指导服务和监督检查；应出台设计施工总承包合同计价模式相关指导意见，明确总价合同下计价要求，并加强各从业单位人员的信用管理考核，可在一定程度上促进机制体系的完善。切实解决设计施工总承包企业的市场准入、过程管控等问题。

（二）项目法人提高自身管理水平

项目法人推行设计施工总承包模式目的，主要减轻其工作内容，减少组织协调等，目前设计施工总承包市场发育尚不完善，不能达到项目法人预期要求。一是项目法人需提高认识，将传统管理模式转型，探索出适应设计施工总承包的管理方式，对项目管理人员进行培训。对监理单位、设计施工总承包单位在项目建设前期、施工期进行合理要求，从而改变设计施工总承包单位对自身认知的不足。 二是项目法人则需要考虑风险合理分担原则，合理降低项目实施过程中的履约风险，包括理确定招标范围与投标人资格条件、合理确定工程范围、合理设置风险分担机制等。招标时应充分考量总价包干内容及范围，应将项目风险在项目法人和设计施工总承包单位之间作平衡分配。合同的形式不能单一考虑固定总价或总价包干，应考虑在招标阶段采用初步设计文件与施工阶段采用施工图设计文件，精度不一致情况下，导致工程量变更较多，应结合各项目自身特点根据工程量，强化工程造价管理。根据合同内容及合同中要求工期，设置合理设计工期及施工工期，在过程中加强合同履约管理。三是在项目的招投标方式上，部分项目招标仍采用传统思维最低中标，大量施工企业参与竞标，最低价中标价单位会影响品质工程建设，对总承包单来讲项目建设利润，对双方来讲最低价都不是最佳，真正的最佳方案应该是业主支付要物有所值。

（三）提高施工企业内部管理

目前现阶段设计施工总承包模式呈现出“换汤不换药”现象，为获得项目设计施工企业畸形融合，但缺乏竞争。为了适应市场和项目的发展需要，总承包单位应适应市场，设计单位申请取得施工资质，施工单位申请取得设计资，可通过内部提升或通过合作、兼并等方式来适应发展，培养设计施工总承包竞争能力；充分发挥企业自身优势，培养一批符合设计施工总承包项目管理所需的项目管理、设计、合同管理、法律法规等方面的复合型人才，设计施工总承包项目经理不但精通技术，还要拥有统领全局的灵力和判断力。设计施工总承包企业要不断提高工程管理能力，积极开展人才培育，打造先进管理理念、一流的管理水平、一流的人才队伍建设，并积累丰富施工管理经验，在市场中形成高度认可。通过设计和施工的合理交叉，实现资源的高度整合与合理配置，提升企业全面履约能力，降低项目成本，减少企业投资风险，保障了工程质量。

（四）规范监理企业监管

监理企业模式目前仍采用传统监理模式，只在施工阶段进行监督管理，对实施的设计施工总承包的监理单位确定时，部分项目法人未在监理招投标文件及合同条款中仅要求配备设计监理工程师，并未对设计监理在工作内容上进行要求，熟悉勘察设计专业人员不愿作设计监理工作，现场承担设计工程监理人员对勘察设计不熟，不利于开展施工图阶段设计工作。项目法人应在招标阶段对监理单位在勘察设计管理上提出更高的要求，建议在监理招标文件的评分办法中对拟派监理各专业成员，特别是有设计经验的管理成员以及相应业绩能有所体现。并考虑监理中标后委托勘察设计单位作为监理顾问单位的加分项考量，在一定程度上起到勘察设计监理的作用，也使监理单位能做到全面履约。

四、结语

工程设计施工总承包的发展，既需要相关制度文件的出台，也需要各参与主体单位认真研究，更需要对推进过程中出现问题进行改善，这并非在短期就能实现的。但作为国际上主流的建设管理模式，设计施工总承包的价值已充分验证。2020年江苏省、2021年广东省分别出台相关政策，要求各地每年要明确不少于20％的国有资金投资占主导的项目实施工程总承包。建议行业主管、从业单位转变思路持续推广，各从业单位将设计施工总承包模式成为企业实现降本增效和转型升级的重要举措，提升品质工程和产业现代化管理水平，推动公路建设市场高质量发展。

参考文献：

1.《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（交公路发〔2015〕54号）

2.《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年10号）