“强制性”与“可能性”——国土空间规划背景下的“城市总体规划”探讨

“强制性”与“可能性”——国土空间规划背景下的“城市总体规划”探讨

曾德勇

国昇设计有限责任公司广西分公司      广西南宁 530000

摘要:在当今的生态文明建设中，"生态优先，节约优先，高质量发展"是我国国土空间规划的主题。作为国家重要的土地资源，地下空间在节约土地、建设高效、快捷的紧凑城市中发挥着举足轻重的作用。当前，我国还没有建立起与国土空间规划系统相结合的地下空间规划系统。

关键词:国家空间规划;城市总体规划;思考

前言

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)于2019年5月23日正式发布。将主体功能区空间规划、土地利用总体规划、城乡规划整合为统一的土地空间规划体系，明确覆盖全区、全要素、全过程的土地空间管理体系。

一、我国城市总体规划中的问题分析

（一）技术文档与公告策略不一致

在国土空间规划的大背景下，某些城市的政策难以得到贯彻，而城市总体规划不能保障国家政策的实施，也将直接影响到整个城市的规划水平。根据当前城市总体规划的发展现状，提出了一种新的城市总体规划，即:空间调查、技术规划、规划设计。因此，我国政府和国家对于城市总体规划的发展提出了更高的要求。然而，在实际的城市总体规划设计中，由于许多技术文件与政府公布的政策不符，往往会使规划的执行与国家的空间规划目标发生冲突。

（二）缺乏"可能性"，整体规划的"过准"

长期以来，规划界对城市总体规划的"可能性"缺乏足够的理解，一般地认为，规划是城市的物质结构和发展空间的供应，合理的规划，是实现城市发展的必然要求。但是，由于规划所对应的空间体系是一个充斥着各种随机因素的大系统，具有很强的不确定性，使得规划者无法准确地进行准确的预测，特别是在市场经济环境下，由于城市发展的不确定性，以及城市建设主体的多样性，使得规划人员很难准确地作出详细的规划，更不可能一厢情愿地将这些计划付诸实施。由于缺乏对市场变动的充分认识，导致规划师在规划时缺乏对未来发展的"可能性"的预先设定，使得规划设计的定位太"准确"、太精细。

（三）政府整体规划的复杂性

在我国的国土空间规划建设中，制定城市整体规划需要大量的专业技术。因此，有关部门在制定总体规划时，必须充分考虑城市环境、生态文明、基础设施需求和广大人口的物质需求。由于总体规划工作内容和方法繁杂，城市规划部门必须根据实际情况进行科学合理的设计。如对城市早期布局、中期城市空间布局的研究、城市后期规划的执行研究等。根据当前的城市总体规划发展状况，各相关部门的管理观念尚需改进，人力物力的浪费，同时，由于城市总体规划的比例过大，土地所有权的信息和规划的布局也不能得到更好的落实，这将会对整体规划的整体效果产生一定的影响。

二、新时期国土空间规划体制下的对策研究

（一）加强对城市规划工作人员职业素质的培养

在国土空间规划的框架内，城市规划编制工作人员是一个完整的项目，它直接影响着整个规划的发展和建设。为此，我国要加强对城市规划编制工作人员的专业素质、专业能力、文化知识和综合素质的培养。产业主管机关和城市规划承办者应定期组织相关人员进行培训，以提升其工作人员的设计观念，拓展其思想，使其在整体规划的整体布局中具有更大的影响力，并将其发展理念与现实功能进行融合，从而进一步改善整体规划的品质。

（二）对计划留空机制的探讨

规划留白不只是在空间上进行落地布置，同时也是一种政策和机制的设计。新冠肺炎的爆发使我们认识到，当面临重大不确定性时，城市必须做好充分的准备，以便能够在任何时候改变其职能。例如:2003年 SARS期间，小汤山医院在北京建立，随后上海又在青山区建立了一座紧急公共卫生中心，同时还预留了一大片空地，以应对新冠肺炎的爆发。因此，规划留出空间极大地提高了城市对未来的适应性。以"定空间、不定用途"的留白、"定空间、不定序"、"定指标、不定空间"的留白，为城市的发展留出空间，并指引"韧性"的发展。

（三）明确中央政府与地方权力

目前，我国的行政体制依然是由中央政府对地方政府进行制约，而地方政府作为城市规划的主体，在规划编制时，需要充分发挥地方政府的积极性，并通过政府的力量来突出规划建设中的空间层次。另外，在城市整体规划和建设中，政府可以提供一定的资金支持，所以必须要确保政府对其进行宏观调控，明确政府与地方政府的关系，进而提高整体的发展水平。[1]

（四）政府与市场的利益协调

在我国的国土空间规划中，要进一步优化和优化经济资源的配置与管理，强化政府各部门的沟通与交流，明确职责，制定一套行之有效的城市规划与管理体系，使每个工作人员都能在社会主义市场经济环境下，更好地完成城市规划与建设的目标。在城市总体规划编制中，要经常听取市民的意见，充分听取市民的意见，这样才能在规划的过程中，为市民提供最好的服务。的城市总体规划，就是要通过各方面的密切合作、相互联系，从而达到社会发展的目的、达到对城市国土空间的合理布局与规划的目的。在国土空间规划中，制定公平、公开的市场竞争原则，并充分利用。

（五）土地的统一划分

我国国土空间规划中涉及的专业规划规范不统一、基本资料的统计口径存在矛盾。从总体上看，土地使用和城市规划的划分是相同的，但在实践中，两者之间并不是完全对等的，比如，城市建设用地、市政设施用地、城市绿地、广场用地，都有相应的联系。另外，在土地使用和森林用地的划分上，也存在着不同的界定。为此，需要制定一套覆盖全域、系统统一、内容全面的土地利用标准，为制定和实施国土空间规划提供依据。

（六）“结构控制，功能导向”构建成长型都市的空间结构

在不确定的市场条件下，土地使用管制的目的不在于划分土地使用类别，而在于确保城市的整体空间结构和必须的基本要素底线，并透过政策引导，为各职能部门提供发展机遇，故应以弹性成长架构代替蓝图式的土地分类法，提高规划的指导性和适用性。"结构控制"的基本含义是:从土地利用和空间的特定安排转向结构的调控，而不是把城市的各个发展阶段都按老的方式进行规划，而是建立在对城市进行深入的研究的基础上，提出了一种既有变化又有不同的结构和功能分区，并据此制定了相应的政策。因此，总体规划应该以结构控制为硬性指标，充分反映城市发展进程，注重过程的合理性，并确立动态"分期规划"和适时"更新"战略。[2]

分期规划注重淡化时间概念，从静态到动态，从重结果到重过程，在充分考虑各时期的合理性的基础上，对城市布局的整体结构进行了动态的展示。总体规划可以根据"最终总体部署方案"将城市的发展分为几个阶段。各阶段之间的计划设计相对合理、完整，两阶段的计划安排也能很好地结合在一起。随着计划越来越复杂，我们将为城市发展提供反馈，动态监测总体规划的战略实施，优化总体规划建立的长期空间发展框架。

三、结语

只有充分利用空间规划的完整性、先导性和合作性，才能有效合理地配置城市资源，促进城市的可持续发展。在整个城市的规划中，我们要根据当地情况，发展、加强和促进土地资源规划工作，从土地和空间规划的角度来看，要运用科学合理的规划手段，为城市提供更好的服务。

参考文献

[1] 黄明华，刘煦，王奕松，等. “强制性”与“可能性”——国土空间规划背景下的“城市总体规划”探讨[J]. 城市发展研究，2020，27(9):42-48.

[2] 丁国胜，王占勇. 基于HIA将健康融入城市总体规划的路径构建——以美国俄克拉荷马城探索为例[J]. 城市发展研究，2020，27(8):20-28.