新时期国家综合性消防救援队伍事权划分和权责关系的几点思考

新时期国家综合性消防救援队伍事权划分和权责关系的几点思考

孙盛利

身份证号码：450521198710278736

摘要：长期以来，消防救援队伍实行垂直管理，形成了一个相对独立的军警民混同的体制。消防执法存在审批难、执法随意、消防中介行业垄断和权力寻租等问题。在全灾种、大应急背景下，亟需通过优化明确国家综合性消防救援队伍事权划分和权责关系，确保地方各级政府在应对突发事件时快速响应、科学指挥，构建强有力的地方应急体系。

关键词：事权、权责、整合、融入、体制

近期印发的“十四五”国家应急体系规划明确了将消防救援队伍和森林消防队伍整合为一支正规化、专业化、职业化的国家综合性消防救援队伍……完善应急管理部门管理体制，全面实行准军事化管理，充分说明了国家综合性消防救援队伍整合是党中央立足现实、着眼长远作出的重大决策，有效解决了消防救援队伍在发展过程中存在的灭火救援战斗孤立无援、消防监督检查脱离实际、反腐倡廉斗争手段疲软等一系列问题，充分吸取了改革转隶三年过渡期的成功经验，在理顺消防救援队伍性质地位、密切和应急管理部门的关系、优化中央地方双重管理体制等方面进行了创新，确保消防改革与其他改革紧密结合、协同推进、良性互动、形成合力。各级消防救援队伍党委应坚决支持和拥护队伍整合，切实发挥带头表率作用，以坚强的政治定力和过硬的使命担当，一以贯之抓好各项工作落实。现结合日常工作实际，就如何明确国家综合性消防救援队伍事权划分和权责关系谈几点认识体会。

一、回顾武警序列和现行消防救援体制的弊端

（一）各级政府防灾减灾作用难以发挥。一是消防专项规划内容落实困难。长期以来消防救援队伍一直属于中央垂直管理机构，人事变动较快，地方政府部门与消防救援机构联系比较松散，沟通渠道不畅，造成在城市规划中忽视消防基础设施建设，即使出台了消防专项规划，由于不能有效监督，最终也难以落实。有关部门在城市规划和建设中往往视消防规划而不见，随意更改规划、变更安全布局和防火间距，加上消防救援机构也很少能全程参与城市规划的制定和修改，难以及时纠正规划中的不合理因素。二是消防服务经济建设效果弱化。不管是原武警现役部队体制还是改革转隶后的应急救援体制，消防监督管理工作一直沿用从部局到总队再到支队、大队的纵向领导机制。在监督执法过程中，各级消防救援机构主要以完成上级制定的指标任务为主，主动适应地方经济建设的积极性不高。由于消防救援机构与地方政府及其应急管理部门没有实际上的隶属关系，许多需要消防部门支持的工作反而需要与消防部门进行沟通、协商，造成了省级及以下消防救援机构身在地方，却又不受地方管束的超然地位，导致在优化营商环境和服务地方经济方面没有充分体现国家队和主力军的定位。三是统一协调指挥体系较为混乱。从武警部队管理序列到2018年国家机构改革后，消防救援队伍在火灾扑救和抢险救援过程中自成一体，有着很强的独立性，依法处置《消防法》中明确的灾情和任务。地方政府为应对屡屡发生的自然灾害和重特大事故，积极推动各部门、各行业纷纷组建了各自的应急救援队伍，但这种分地区、分部门、分行业、分灾种建立的应急救援体系存在功能单一重复、装备设施简陋、专业知识缺乏、救援效率不高等短板，造成人力、物力、财力上的浪费。地方政府应急办不具有常态预测、预警和部署预防的功能，也不具备权威性，不能协调各方、不能紧急调配灭火救援过程中所需要的各种资源，无法发挥消防救援队伍常备力量的优势，影响整体应急救援能力。四是内外廉政监督机制有待健全。公安现役部队体制下，由于独特性质，消防执法监督长期游离于地方纪检监察机关的监督管理之外，监管方式不合理、门槛限制乱设置、执法行为不规范、执法事项不公开等现象较为突出，消防中介行业垄断让人忍无可忍，审批暗箱操作行为司空见惯，一些消防执法人员明目张胆利用手中权力索取钱财现象无人监督，引起了中央领导的高度重视。改革转隶后，《关于深化消防执法改革的意见》提出了“让权力在阳光下运行”，意在加强监督，但是目前消防救援队伍廉政监督工作职责仅由应急管理部纪检组承担，省级地方政府相关纪委监委并未直接介入，仅靠内部监督，必然无法杜绝不公、不廉现象的发生。

（二）消防救援队伍职能转型遭遇瓶颈。经过机构改革后，国家已经给新组建的应急管理部门和住建部门划定了相当明确的职责，为构建新时代应急救援体系建立了科学框架，但在工作开展中，消防救援队伍的发展依然面临不少的困难，主要体现在：一是职责任务互有交叉。在火灾防控方面，虽然各级应急管理部门内设有火灾防治管理机构，明确该机构按照国家相关政策规定负责组织和指导消防监督、火灾预防、火灾扑救等工作，但在实际工作中，该机构形同虚设，根本没有履行其所规定的职责，各地所有推动火灾防控的工作，仍然由各级消防救援机构牵头负责。在应急救援力量建设方面，应急管理部门明确负有按照国家相关规定负责消防、森林和草原火灾扑救、抗洪抢险、地震和地质灾害救援、生产安全事故救援等专业应急力量建设的职责，但无论从主导建设理念、经费争取和人员保障等各个环节，应急管理部门几乎没有对此项工作提出指导意见，更没有向政府申请财政倾斜，仍然由各级消防救援机构自行向当地党委政府汇报，推动工作落实。

二是工作衔接存在断档。审验工作移交住建部门之后，消防监督检查工作失去了源头活水，大量存在先天性火灾隐患的单位场所屡见不鲜，给消防救援机构的监督检查工作造成严峻考验。住建部门在大刀阔斧地进行改革的同时，不断降低审验标准、推行备案机制，在源头上放宽安全要求，导致消防救援机构在事中事后不得不管，给单位群众造成消防救援机构破坏营商环境的严重误会。三是隶属管理界定不清。伴随改革进程，自2019年起，各级应急管理部门陆续成立，但进一步明确应急管理部门和消防救援机构的职责划分和隶属关系的政策性文件尚未出台，两个部门的人员只能通过从法律条文、文件规定中断章取义，揣摩推测相互关系，但都不具有完备的法律效应。消防救援机构普遍认为，消防与应急不再是以往与公安机关的从属关系，而应该属于与应急管理部门平级的单位。应急管理部门认为，国家改革方案明确了消防救援队伍由应急管理部管理，按照国家行政体制上下统一的改革趋势，在省级以下理应具有对消防救援机构的管理权限。目前两个部门就此问题一直存在分歧。

（三）基层单位人少事多矛盾日益显现。一是人员难招难留。改制前消防部队干部来源部队院校培养和地方大学入警，消防员实现兵役制，由国家统一进行兵员征召，虽然受编制体量限制不能满足日益繁重的救援任务需要，但也形成了长期有效的进入和退出机制，一定程度上保持了队伍的有生力量。然而自体制改革启动以来，部分人员出于个人、家庭等多方面原因，迫切希望离开消防救援队伍，导致全国消防救援队伍一线应急救援和监督执法人员数量只减不增，严重影响了队伍战斗力生成。二是职业认同缺失。原公安消防部队掌握建设工程消防设计审验和其他行政许可的重要职责，又身兼军队和公安的双重身份，长期处于监管盲区，权力大、收入高，受到业内外人士的热烈追捧。在此次机构改革中明显削弱消防救援队伍的职权，并切断了在职人员的转业渠道，不可避免导致了大部分人员出现心理落差，纷纷寻找途径离开队伍。对于消防员而言，大多数青年实际上是抱着走进军队、献身国防的思想，在心中更多的是对军装的渴望和对钢枪的向往，一旦消防救援队伍失去了军队的光环，消防救援人员的职业认同感普遍下降，人员流失在所难免。三是基层疲于应付。巧妇难为无米之炊，再好的理念，缺少了人来推动，都只是纸上谈兵；再简单的工作，没有了人来执行，也会产生漏洞，形成破窗效应。改制以来人员数量负增长，严重影响了建设主力军和国家队的前进步伐，新体制下的一切工作都在起步谋划阶段，需要倾注大量的人力、精力，基层长期没有新鲜血液补充，导致目前在队人员工作负荷持续增大，个别人员怨声载道，消极情绪逐渐蔓延，造成管理难度增加，滋长歪风邪气。

二、积极思考新时期消防救援事权和权责关系

明确中央和地方消防救援事权划分和权责关系，是消防救援队伍改革进程中的必经之路，我们要在三年多积累经验和实践认知的基础上，立足政治大局，准确理解、全面领会党对消防救援队伍的领导地位。一是在框架上坚持双重管理体制。消防救援和应急管理是各级党委政府和相关部门共同的职责，是不可分割的整体，因此对消防救援队伍实行双重管理体制是适应当前全灾种、全过程、大应急综合应急管理体系的客观要求。应急管理部消防救援局在垂直领导体系下，对各级消防救援队伍的队伍建设工作进行统一领导，并可以直接指挥调度全国消防救援队伍进行跨区域执行任务，既是落实消防救援队伍两严两准建设标准，全面加强队伍管理、组织指挥和提升队伍战斗力的必然要求，又是从国家层面构建国家综合治理体系和治理能力现代化的重要保障；既是统一战斗力标准，提升快速响应能力的根本遵从，又是举全国消防救援队伍之力处置重大突发事件、维护社会公共安全稳定的客观需要。要通过加强地方党委政府对本级消防救援队伍的使用管理权和本级消防救援队伍主官任免的建议权，赋予地方应急管理部门在应急状态下代表党委政府对辖区消防救援队伍行使统一调度和组织指挥的权利。此举不仅可以突破原体制下消防救援队伍发展的瓶颈，也拉近了消防救援队伍与地方党委政府的联系，使消防救援工作完全融入地方经济建设大局，确保消防救援队伍在服务地方优化营商环境中更好地发出消防之声。二是明确与应急的相融共生关系。通过加强两个部门之间的党内联系，从组织上理顺长期困扰省及以下应急管理部门和消防救援机构之间的关系，化解两个部门长期存在的分歧和矛盾，确保消防救援队伍在政治上完全融入地方党委政府和应急管理部门。探索从形式上将消防救援队伍完全纳入地方应急预案编制，健全完善地方政府应急联动和组织指挥机制。消防救援队伍要继续实行消防救援衔主导下的职务职级序列制度和指挥关系，确保在接受地方政府应急管理部门调度时依然保持内部独立的灭火救援作战体系，保障统一指挥、逐级指挥的组织指挥原则有效落实。消防与应急相融共生，将有助于两个部门相互配合、沟通顺畅，逐步演变为“拥有共同爷爷的两个堂兄弟”，形成我中有你、你中有我的亲密合作关系，有效强化大应急状态下的管理，便于工作中的沟通协调和不断的深度融合，相互之间优势互补、资源共享，为推动建立应急管理体系和救援能力现代化扫清了最后的障碍，真正实现

“1+1>2”的总目标。三是适当下放消防监督执法事权。《中华人民共和国消防法》第四条提到“县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施”，充分说明了消防监督管理职权属于地方事权，开展消防监督管理工作坚持属地原则无可厚非。要探索从行政管理上确立本行政区域内的消防救援机构实施辖区范围内消防监督执法工作的新路子。长期以来，消防执法实行自上而下垂直管理模式给地方优化营商环境造成一定的负面影响，我们要深刻反思，尝试在一定程度上减少对地方消防监督管理工作的干预。上级消防救援机构对下级的管理应该主要以法规制度设计和业务指导帮扶为主，果断摒弃业务包干、层层量化、设定指标等“保姆式”管教方式。消防救援队伍全面落实执法全过程记录、法制审核、执法公示等制度应同步纳入地方纪委监察机关监督范围，所承接的行政复议、信访举报、涉消诉讼要同步与地方接轨，要从根本上杜绝了消防监督执法破坏地方营商环境的可能，使消防监督执法工作更好地融入经济建设发展大局，充分发挥保驾护航作用。

三、贯彻落实好新体制下消防救援工作的建议

（一）融入地方政府，服务经济社会发展大局。作为政府的一个组成部门要当好政府参谋，将消防工作和队伍建设发展计划纳入地方发展战略，以实施“十四五”消防规划为牵引，推动政府将“十四五”时期消防救援事业规划纳入重点专项规划。着力破解“单打独斗”的工作局面，构建共建共治格局，调整完善消安委组织机构和成员单位并实体化运行，协调解决消防安全重大问题；指导行业部门建立起联合监管、重大火灾隐患和火灾责任事故挂牌督办、责任制联合考核等工作机制，切实将消防安全融入到行业部门业务工作中。以火灾科学研究为中心的消防工作相对专业、复杂，要发挥“KOL”（关键意见领袖）作用，全面融入地方经济社会发展大局，服务地方产业经济安全生产，结合地方火灾风险和隐患特点开展专项整治，提高群众消防安全意识，提高整体抗御火灾能力。

（二）融合应急部门，共同构建新型防控体系。充分发挥消防救援队伍专业优势，参与对应急管理工作的集中统一领导，健全完善统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的“大应急”管理体制。完善应急管理领导机构、指挥机构和办事机构，进一步明确应急管理领域议事协调机构的架构设置、职能关系。健全完善应急、消防共同领导下的应急指挥体系，实现现场应急指挥部和各级应急指挥中心的互联互通，统一指挥各类应急救援队伍，统筹灾害事故救援全过程管理。着眼全局大局，加快提升消防安全综合治理水平。要全面落实消防安全责任制，强化“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”要求；织牢织密基层消防治理网，构建消防工作时时有人管、事事有人管、横向到边、纵向到底的管理格局；创新消防治理模式，提升社会消防服务能力。要着眼基层基础，加快提升消防设施建设水平，紧盯消防站和消防通道、消防装备等，强化消防信息化和科技化建设。要着眼高质高效，加快提升消防安全防控水平，突出风险排查、隐患治理，把事故苗头化解在萌芽之时。

（三）融通主责主业，提升队伍实战打赢能力。防火、灭火作为消防救援队伍的主责主业，应当主动融入地方应急管理体系，从源头防范，风险管控，应急准备，监测预警，事态研判，信息报告，决策部署，组织指挥，舆论引导，恢复重建，调查学习等11个方面构建一个过程性框架，坚持队伍建设“以条为主”，应急救援“条块结合”，将全部精力投入到建设“全灾种”“大应急”综合性消防救援队伍当中。抓住基础理论、基础体能和基础技能这“三个基础”，找准练兵工作的短板弱项，督促全员日复一日、年复一年练，循序渐进、自我加压练，切实打牢单兵基础。特别是要突出强化安全防护、安全操作、应急避险、自救互救等安全训练，提高每一名队员在实战中识险、处险、避险的能力和水平。在完成共同科目普训的基础上，根据不同岗位和专业需求，对各类训练课目进行优化和有所侧重，合理分配各专业岗位训练时间，避免训练中“吃大锅饭”“搞一刀切”的现象，努力使各岗位人员都成为行家里手。要认真分析辖区主要灾害事故风险，立足灭火救援实战要求，按实战环境、实战环节设难训练条件、设险训练场景、设严训练标准，围绕“战斗力”这一根本要求，一道难关一道难关攻克、一个课题一个课题研究，不断提升攻坚克难实战打赢能力。

参考文献

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