关于安徽省完善农业保险制度的思考

关于安徽省完善农业保险制度的思考

韩帮

国元农业保险安徽分公司[1] 安徽合肥 230000

摘  要：政策性农业保险是分散农业风险，保障农业生产，稳定农民收入，全面推进乡村振兴的重要惠农政策。现阶段，安徽省农业保险基本完成了并持续开展巩固基本面、扩大覆盖面的任务，为更好地规范农业保险行为，发挥农村经济社会“稳定器”和“减震器”作用，需要进一步完善我省农业保险法律制度。

关键词：农业保险  立法模式  法律制度框架

一、我国农业保险法律制度的现状

在全面依法治国的大背景下，法治是我国顶层设计改革的重要组成部分。农业保险领域改革的优化与完善依托于法治建设的顶层设计也是应有之义，通过不同效力位阶的法律文件对农业保险领域进行从宏观到微观、从原则到具体的规制，以达到助推农业生产现代化和全面推进乡村振兴的目的。 

我国现行与农业保险相关的法律法规层级的规范性法文件主要是《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国保险法》《农业保险条例》等，该法律法规层级文件具有较高法律效力。除了法律法规层级的规范性性文件，我国财政部、银保监会针对农业保险法律制度也出台了一些部门规章层级的规范性法文件，主要是：《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》《农业保险大灾风险准备金管理办法》《农业保险承保理赔管理办法》。该层级的规范性文件效力低于法律法规，法律效力较低，但对于保险机构具有约束力。从2004年到2021年，我国颁布了一系列与农业保险相关的政策性文件，以每年由中共中央发布的中央1号文件为典型代表，但这些政策性文件不具有普遍意义上的法约束效力。   

综上，我国现行的农业保险相关法律规定，对农业保险具体工作的指导、规范功能尚不能满足现实中的具体工作需要，也由此产生了一些问题。

二、完善我国农业保险制度的必要性

（一）制定农业保险制度需要结合区域农业生产的特点

加强地方立法来完善农业保险制度。农业生产主要依靠自然条件，良种、良法、地力、设施等主要是配合当地自然条件才能发挥实际作用，使得农业生产具有很强的区域性和不可控性的特点。不同地质地貌、水文气候等自然条件决定了不同区域种植不同品种，面临不同的自然风险。因此，不同区域农业保险要分散的风险也不尽相同，易发的主要自然灾害具有非常强的指向性和地域性，不仅和全国其他地区面临的风险不同，和同一地区的其他省也不同。以安徽省为例，安徽省地貌类型多样，自南至北为皖南山地、长江沿岸平原、江淮丘陵、淮北平原五大类型，种植的主要品种淮河以北主要种植小麦、玉米、大豆，淮河以南主要种植水稻和油菜，北部主要易发早灾，南部主要是洪涝灾害。因此农业保险需要针对当地气候条件和易发灾害制定相应的条款，设计展业流程，继而决定了需要能够满足区域农业生产、适合当地农业发展的法律制度。

（二）因我国农业保险法律制度不完善导致了许多实践难题

1. 监管主体设置不科学，导致监管效率低

我国农业保险暂时没有国家“法”层面的专门立法，在《农业保险条例》中规定了农业保险的监督主体，该条例将国务院保险监督机构确立为我国农业保险的主要法定监管主体。国务院保险监督机构是负责商业性保险监督管理的机构，农业保险机构也交由其一并监督管理，忽视了农业保险的政策性特点，一套机构同时监管两种性质存在差异的保险类型，缺乏专业性。同时，《农业保险条例》还规定民政、财政、税务等其他部门根据相关内容，辅助监管。虽然从法条本身来看，似乎是将其他相关部门也确立为农业保险的监督管理主体，看起来更加严格，但实际效果不是模糊了农业保险监督管理主体的地位，就是多头监管而使得农业保险机构处于无所适从的境地。这种设置忽视了监管主体过多可能带来的各部门责任推卸、监管职责重叠等问题。

2. 监管对象不够全面，造成对象缺位

目前我国农业保险的监督管理对象主要是投保人与保险机构，保险机构又是监管的主要对象。但是农业保险由于其政策性与国家干预性，政府对农业保险投入了大量的财政补贴，农业保险的法律关系不仅存在与投保人与保险机构之间，还存在于政府与投保人、政府与保险机构之间。农业保险的法律关系其实是一种三元的法律关系。有关部门特别是财政部门，既是农业保险的直接补贴者，又是农业保险的监督管理主体。这种权力分配明显忽视了相关部门应受监督的事实，造成了监管对象的缺位。

3. 保险监管与实践需要契合度低

《农业保险条例》没有相应的法条来解释说明多种性质的农业保险，这样就让不同主体在开展农业保险工作时有了不一样的理解，进而会对他们进行下一步的操作带来一定程度的困难。在现有的立法程序关系内，条例在对个别条文做了特别规定的基础上，主要还是参考保险法，可视作其下行法律，具有着极强商业性的法律性质，所以我国农业保险的行政管理机构就是中国银保监会，行使保险监督管理权利，其中的监督管理目的和保险法里面条文规定的相同，保护到农民的经济利益、农业新时代建设。

在现有的立法程序关系内，没有从法律的层面确定好农业保险的实际地位，农业保险的首要体现不是农业，保险监督管理权利由保险行政机构行使，保险工作没有真正意义上的落实到每一级的区域内，存在工作业务上的虚假数据。现在国内的银保监会、局、分局人力资源有限，监管事项多，覆盖面不够广泛和深入，关于农业保险的业务工作都是需要深入到农村的生产中去，缺少了实地的监督管理，那么对于行政机构来说很难发现“真正”的问题。

三、国外农业保险法律制度经验与启示

（一）政府推动构建以农业立法为中心的法律制度

美国、日本、法国农业保险制度构建以立法为中心，且立法进程中的推动者政府。政府在议会制国家或总统制国家作出农业保险立法决定时，其作用至关重要。

美国实行农业保险司法救济制度。1980年代，美国农作物保险法确立下来，从法律层面角度确认了农产品的性质、样式、目的、补助金政策，形成了相对完善的农业保险法律制度，后续成立了农业保险配套的司法资助制度。法国实行农业互助保险规则。法国农业保险的正式规则包含绝对性要求和自主决定性两种原则，针对那些地位突出的重要性农作物、市场经济活动交易频繁的以及可保障人民生活水平的农产品执行绝对性要求保险。针对影响力不大的灾害，只要会员经过申请就可以获得保险社的补偿金。而影响力大且损害能力强的灾害，发生的损失由政府和社会一起合力补偿。日本实行的是政府主导下的合作互助。日本的农业保险正式规则也包含绝对性要求和自主决定性两种原则。他们的绝对性要求参加保险的情况分为两种，第一种情况是对于民生生活影响力较大的农产品，比如可以提供温饱的硬实作物；第二种情况是生产的面积覆盖广的农业大户也得决定性要求参加保险，这种规定性的做法有利于维持民生的基本生活，也切实的保障了农户的经济利益，既能保护国家公共秩序稳定也能促进相应的保险事业经济效益。

通过美国、日本、法国三国关于农业保险立法的进程可知，三国的农业保险立法是一个从无到有、从粗到细、从少到多的一个过程，随时间的推移与情势的变化而不断调整修正立法文本，使农业保险立法在规范化的同时具备科学性。这是一个法律价值构建中的合目的性与合规律性的矛盾运动过程，合目的性要求国家之农业保险立法当以人民为中心，以社会经济发展为导向。合规律性则是要求农业保险立法切合现实需要，以此反映农业保险存在的基础，以此明晰农业保险发展变化的规律。

（二）加大对农业保险制度的财政补贴

十九大会议指出，新时代下的中国建设要有法律这一强大手段的支持，做到法律全覆盖指导社会生产行为，完善法律法规治国体系，形成法度社会国家。要建成法律法规体系需要加大法律建设，我国要走出社会主义法治国家的特色发展道路，那么农业保险的立法工作也应该包含在内。

我国现行的法律缺失对农业保险财政补贴相关规定的补充。而且仅有的法条法律地位不足，动荡波动性很大，解释说明也不够细节化，可补充的局限性大，同时还因为缺乏前瞻性，不能够解决农业保险的需要问题，农业保险财政补贴没有可以依靠的法令，在实际生活中的操作会引发矛盾冲突。

（三）以法律明确规范农业保险组织制度

美、日、法三国认识到了农业保险组织制度的重要性，在进行

农业保险立法时对农业保险组织制度的内容进行了充分考量。这三个国家的农业保险立法均明确规定了农业保险组织制度。美国对农业保险组织和再保险组织采用商业性组织形式，而法国、日本则更愿意接纳合作性组织形式。

美国在农业保险关于司法仲裁介入的纠纷，以农户跟市场经济主体进行相关保险合同业务的条款来处理。其次农作物保险法规定，索赔人或保单持有人可针对索赔事宜以及其他决定争议向被保险农场所在地的联邦区法院对联邦农作物保险公司提起诉讼。法国的农业保险经营结构均衡稳固，按照社会参与的成员划分，第一结构位置是农业互助保险社，第二结构位置是省级机构，第三结构位置是是中央保险公司，地位重要性依照层次增加。互助保险社扎根于乡间田野，其服务对象面对广大的农民群众具有基础性保障的效能；省级保险公司在中间有着搭建桥梁的作用，其业务开展是进行商业化的保险活动，开发和销伟农业保险产品，还有着对互助保险社开展二次保险的效能；站在最顶端的中央保险公司没有了保险产品的提供，它所具备的职能效用是对省级保险公司进行二次保险。日本农业保险制度由3个等级构成。市町村农业共济组合作是第一层级的保障组织，都道府县的农业共济联合会是第二层级的中坚力量，还有最高决策力的中央政府的全国农业保险协，他们提供的保险业务是二次保险，旨在多层次的提高风险规避能力，制度的实施没有利益的掺杂成本优惠，让农民无负担的接受保险，他们的保险合同身份性质具有双重性，一定程度上的避免了保险业务进行中存在利益回扣或不信任关系。三级风险分担机制协调平衡能力强，保障了农业保险实施具备现实意义。

三、完善安徽省农业保险法律制度的建议

（一）健全农业保险法律体系

我国现行的《农业保险条例》以政府主导、市场运作、自主自愿为主要原则。就安徽省的实践情况来看，如果仅仅是完全自愿参保，其直接后果是参保率过低，在此情况下，农业保险机构可能面临保费收入低迷，赔付率高昂，或者为提高参保率而大量增加投入，进而增加成本，导致经营困难，两者均可能阻碍农业保险健康发展。所以半强制半自愿的农业保险应当作为原则内容应写入法案当中，对于与农民利益切身相关的险别必须强制投保，其他一般险种则交由农民自由裁量。农业保险合同虽然通过合同的形式签订，名义上属于商业险，但其深层内涵包含了国家政策导向与宏观调控的结果。以制定成文农业保险法的形式，将国家政策转化为具有强制力的法律，在全面依法治国的大背景下，是题中之义，也是保护保险人和被保险人利益的有效之途径。

（二）依法构建合理的地方性农业保险管理制度

保险机构作为我国农业保险的当事人一方，在农业经济发展不平衡和农业信息不对称的国情下，往往处于弱势地位。各地方应该通过立法建立起一套统一的在政府主导下的商业保险经营模式。政府总领的优势在于，易于贯彻落实、能够统筹区域“全局”，且有助于政府、保险机构、农民三者之间搭建体系平衡与统一。政府发挥公共职能，将保险机构的需求与农民的需求进行对接，改善信息不对称的农业信息环境。延伸农业保险的再保险制度，由政府牵头，发挥主导作用，发展农林牧渔等产业的保险与再保险制度，由再保险机构对原保险进行再保险，分散农业风险，降低责任，提高利润以及可持续经办农业保险业务的能力。

（三）加强法律环境建设以增强投保意识

影响农业生产的自然灾害发生后，我国历来做法是由中央财政拨

款对受灾群众进行帮扶式救助，农民只需要直接领取救济金即可。该模式下，受灾农民对政府的依赖性大，相反对投保农业保险的意识薄弱，对农业保险作用的认可度较低且期待值较高，这两者之间的偏差会引起农业保险的参保率低下，或者保险机构要花费大量的时间、精力和金钱等成本来提高参保率。进一步说，我国农民风险防范意识弱是政府以往帮扶力度大和农业保险发展不完善合力作用下的结果。因此，进一步加强农业保险功能的宣传工作，例如通过开办农业保险知识讲座，案例宣讲，保险机构挨户走访宣传到户，互联网传播等方式，从源头上改变农民对农业保险的认识，提高农民对农业保险的认可度与接受度，进一步提升农业保险的普及率，促进农村经济发展和全面乡村振兴的如期实现。

参考文献

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[2]李长健，李昭畅.论我国与欧美农业补贴制度的对比和借鉴——农业补贴利益的和谐实现[J].理论导刊，2008(04).

[3]侯茂章，李思贤.湖南省农业保险对农民收入影响实证研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）2017，（11）:27-31.

 韩帮：（1980—，）男，安徽利辛人，国元农业保险安徽分公司，研究方向：风控管理、法律合规管理，通信地址：安徽省合肥市蜀山区长江西路315号国元农业保险

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