建设项目发包模式浅析

建设项目发包模式浅析

刘凤秋

招商局置地(深圳)有限公司  518000

现阶段政府投资项目多采用政府投资，并委托具有专业管理及丰富项目建设经验的企业进行项目建设，从而提高项目建设质量及效率。现阶段，政府投资并委托企业建设项目方式有多种，本次就各模式进行比较及分析。

（一）项目代建制模式

代建制是指业主通过招标的方式，选择具备专业能力及项目经验的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付给使用单位的模式。

代建制模式下，业主通过招标、竞价谈判或直接委托等方式，选择的代建单位为具有实力和工程管理能力的专业公司，其拥有专业人员并熟悉建设流程。代建期间，代建单位代行项目建设单位主体地位，按照代建合同约定承担项目建设管理职责，对代建项目的投资、工期、质量和安全管理负责，并代理委托单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同[1]。

一些政府规定，代建项目执行政府投资项目基本建设程序，遵守政府投资项目管理的相关规定。有关政府部门对代建项目的审批程序仍需按政府规定流程进行。

故，实行代建制管理模式，项目相关审批流程，需先由代建单位完成其内部管理、审批流程后，再按照政府规定报送政府相关部门进行审批，审批时效性较低。

代建合同本质上是一种咨询管理类合同，即使合同条件中带有激励属性，代建单位一般既不可能承担工程成本失控导致的全部损失，也不会得到因工程成本节省带来的所有收益。代建单位也是赢利单位，其成本主要为代建管理人员工作成本，为节约成本，代建管理人员数量，质量，能力往往与合同要求有所差异，也对项目执行带来一定困难与风险。

（二）EPC工程总承包模式

EPC(Engineering-Procurement-Construction)，即“设计采购和施工”模式，又称交钥匙工程总承包模式。业主与工程总承包商签定工程总承包合同，把建设项目的设计、采购、施工和调试服务工作全部委托给工程总承包商负责组织实施，业主只负责整体的、原则的、目标的管理和控制。设计、采购和施工的组织实施采用统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制。

2019年12月23号，建设部与发改委联合发布了《房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法》(建市[2019]12号)，标志着工程总承包事业正式全面推进，EPC模式正成为国家建筑产业的发展方向，引导推动工程市场结构升级。

工程总承包单位应当同时具有满足工程规模要求的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。

EPC模式，强调和充分发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，对设计在整个工程建设过程中的主导作用的强调和发挥，有利于工程项目建设整体方案的不断优化；有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接，有效地实现建设项目的进度、成本和质量控制符合建设工程承包合同约定，确保获得较好的投资效益；建设工程质量责任主体明确，有利于追究工程质量责任和确定工程质量责任的承担人[2]。

对于EPC模式，因设计、采购及施工作为整体，故需业主方在发包前能够明确设计定位及具体项目要求及建设标准，以避免总承包单位进场后，由于项目档次、功能或标准的改变，导致总承包商的索赔，进而导致项目管控难度大、建设成本难以控制等风险。

与代建制模式相比，EPC模式在减少业主需要投入管理人员及精力的同时，可保证项目各项审批时效，在项目定位及标准确定的前提下，也可以保证项目投资可控。

（三）EPCO工程总承包+委托运营模式

部分场馆、公园等项目后期仍需委托运营单位进行运营及管理，故在EPC工程总承包模式基础上，即将运营工作一并委托，形成EPCO模式。

EPCO是指工程总承包+委托运营模式，即项目设计－采购－施工－运营等阶段打包由总承包商负责实施，业主负责项目的总体决策和投资的建设管理模式。

传统模式下，政府投资项目的建设和运营往往分离，一般项目建成后再委托第三方运营或由平台公司运营，但如果项目在建设阶段考虑运营需求不足，往往会造成运营不畅、成本增加、技术适用错误等，最终导致项目未能达到预期目标，甚至失败。对于强运营属性的项目，EPCO通过将设计、施工和运营等环节的集成，可以解决设计和施工脱节及建设和运营脱节的问题，强化运营责任主体，使总承包商在设计和施工阶段就必须考虑运营策划的要求及后期运营可能存在的问题，通过EPCO模式实现建设运营一体化，从而实现项目全生命周期的高效管理，以运营导向推进全周期项目管理，提升总体建设相率，降低成本。

通过市场化运作，将项目交由对市场化充分、管理经验和能力丰富的企业实施，业主的管理机构相对精简，中标企业遵循市场规律，在政府采购限价内，通过市场化资源配置和高效的企业管理，提升效率、降低成本，完成项目建设并实现盈利。对业主而言，降低管理成本，建设的大部分风险由企业承担；对企业而言，通过目标导向，提升管理效率、占有市场并实现盈利。最终实现政府、企业双赢，充分发挥市场机制，降低政府管理成本，提升综合效率。

采用EPCO的项目通常都具有长期、稳定的需求，若约定的运营期限过短，运营方的投入将会有所保留，也不易夯实运营方的运营责任，所以，EPCO对运营期限普遍要求都会超过3年。EPCO的中标人往往由工程承包方和运营方组成联合体，承包方和运营方需签订联合体协议，明确各自的工作和职责，中标后，需要联合体共同与招标人签订合同，联合体就承担的项目建设运营承担连带责任。实践中，由于运营期限通常较长，工程总包方不愿承担运营风险，而运营方不擅长建设管理，承包方和运营方均希望规避连带责任，出现相互牵扯并最终影响项目运营的情况。故，在选择承建企业时，需加强前期资质考察，必须选择有市场运营能力强，且具备全周期建设能力的的企业实施。

在项目前期筹建阶段，业主方应结合自身人员、财政及项目管理经验等条件，以及项目特征及市场情况，对各项目建设模式进行充分研究及分析，选择适合自己项目建设的模式，以保证经济效益及项目建设质量。

[1].代建制：百度百科（网址：ttp://baike.baidu.com/view/137892.html）；2008-04-20

[2].华信咨询设计研究院有限公司，EPC工程总包的远程作业方法201910274688.5，发明专利；2019-04-02