烟叶生产收购风险点及其治理研究

烟叶生产收购风险点及其治理研究

杨子凡[1] ,何彤彤[2]

安康市烟草专卖局（公司） 725000

西北政法大学  710061

摘要：烟叶生产与收购是烟草全系统运营的发端。作为烟草行业全链条的第一环节，生产与收购中的廉洁风险点的厘清能在源头上防治系统内腐败，而此环节廉洁风险的良好治理是烟草行业健康持续发展的重中之重。烟叶生产与收购涉及种植合同管理、面积落实、育苗物资发放、基础设施补贴、收购评级、过磅等多环节，对其风险点的发掘和治理要落实到具体环节并重点管控，做到“环环治理，环环相扣”。

关键词：烟叶生产与收购；廉洁风险点；烟草企业；风险防治

一、问题的提出

就整个烟草行业来说，烟叶生产与收购环节的监督比较薄弱，面临出现监督难、监督不到位、监督力量不足、监督无法深入等问题。从烟草系统内部职能分工来看，主要由市级烟叶分公司和县级烟叶股负责烟叶生产与收购环节中的各事项。烟叶生产与收购领域的特点之一是面向的主体较多，除了系统内员工，还包括种植主体，因此廉洁风险的防治呈现一定的复杂性。特点之二是烟叶生产与收购涉关基层工作，往往发生在种植主体身边的“微腐败”，但“小腐败、大破坏”，因此，对该环节的腐败防治必须紧盯严盯。另外，基层烟叶工作站作为烟叶生产与收购的核心管理者，对其廉洁进行风险防治是整个生产与收购环节的关键，其中的核心监督主体便是烟站站长、主检和主评等，核心监督环节为种烟面积落实、合同签订与管理、种烟物资发放与使用、基础设施建设与服务、烟叶定价评级过磅等。可以说，在烟叶生产与收购领域，没有不关键的人，没有不重要的事，因此“环环监督、环环治理、环环相扣”治理的前提是厘清烟叶生产与收购关节的廉洁风险，进而对症下药，点对点、线对线、面对面进行腐败防治。

二、烟叶生产与收购廉洁风险点梳理

梳理和厘清烟叶生产与收购环节的廉洁风险点是腐败防治的首要任务，本文关注“重点岗位关键人”，对不同工作岗位和关键主体梳理出有针对性的风险防治点，并适当进行原因分析。

（一）烟叶种植计划分配环节

烟叶作为专卖品，是用途比较单一的特殊农产品，实行烟叶计划种植是为了保持烟叶生产量与需求量保持基本平衡，最大程度保护种植主体的利益。烟叶种植计划事关当地烟草行业年度生产经营的目标的实现，涉关烟草公司与种植主体合同的签订。种植计划的合规合理实施对后续烟叶种植、烟叶收购、卷烟营销等环节产生持续的良好效应。一般而言，各地每年的烟叶种植计划自上而下由国家局（公司）、省局（公司）、市局（公司）、县局（分公司）层层部署，各级别烟草局（公司）会根据上级工作部署进行研讨，列明本区域计划分配方案。县局（分公司）直接对接烟站，将计划下发至各烟站。烟叶种植要注重区域、烟田、种植主体之间的协调，烟站既是管理者，又是服务者，对本烟站所负责的种植主体具体被分配多少计划配额拥有不小的权力，此方面的廉洁风险主要体现烟站站长和其他工作人员违规分配，下发计划时优亲厚友，过度使用自由裁量权。种植计划分配环节的廉洁风险对整个烟草行业的伤害是致命的，不仅仅是腐败的问题，还可能导致年度烟叶供求失衡等问题，最终侵害的都是种植主体的利益。烟叶种植计划分配环节存在的风险点如下：

（二）种烟面积落实环节

种植面积落实环节是烟叶育苗培育和生长的重要前提，并且是最终烟叶生产和收购数量的重要参照。在该环节主要存在丈量土地和落实合同约定的种植面积两方面。在种烟土地丈量方面，当前各地土地丈量的方式发展不均衡，有些地区由于地形等复杂自然因素的影响，是靠人力和科技仪器结合进行测量。这其中便会夹杂人为阻碍，此为该环节重要的廉洁风险点之一，存在廉洁风险的主体主要是烟站一线的技术工作人员和烟站站长，廉洁风险的表现主要是人为操纵土地面积的登记，使得实际土地种植面积与登记面积不符，导致对前期烟苗等生产资料发放和后期烟叶收购造成损失。在落实合同约定的种植面积方面，除了常规的面积预检可能存在虚假上报等情况。

（三）烟叶种植收购合同签订与管理环节

烟叶种植收购合同的签订能明确种植主体和烟草公司的权利义务关系，对种植主体来说，增加一份规范性保障，对烟草公司来说，起到优化管理方式的作用。2007年，国家烟草专卖局印发了《烟叶种植收购合同管理暂行办法》（以下简称暂行办法），依次提高烟叶种植收购过程控制能力，做到以合同为主轴开展烟叶种植与收购工作。经过十几年的发展，烟草行业的种植生产情况面临新形势，2019年，国家烟草专卖局在暂行办法的基础上进行修订，印发《烟叶种植收购合同管理办法》（以下简称管理办法），实现了合同签订规范的由有到优。其中明确了烟叶种植合同的签订五环节。管理办法的出台为种植收购合同的签订与管理提供了新依据，但在具体落实各项制度时会出现各种问题，比如，随着信息化的发展，有些地区采用电子合同形式签订烟叶种植收购合同，实现从面签到网签的转变，但可能存在签订虚假合同、超计划签订合同、利用合同谋取私利等风险。烟叶种植收购合同签订与管理环节的廉洁风险点如下：

（四）种烟物资发放与使用环节

烟草行业实行统供统销，种烟所需的生产资料包括烟种、专用肥料、地膜、农药等都需烟草公司或合作社发放。使用统供物资能最大程度保证烟叶的质量，降低因使用不合格物资造成的不必要耗损。实践中，受价格、政策等各种因素影响，有些种植主体会采用网购、线下购买等方式私自购买物资使用，进而统供物资和自行购买的物资混合使用生产烟叶。当然，烟草公司和烟站技术人员等会对种植主体所用物资进行日常监督，因此会出现种植主体与烟站内工作人员勾结逃脱监督、烟站工作人员利用不合格物资的情况发现进行利益裹挟，谋取私利。与此同时，烟用物资物流配送环节可能出现的司机等辅助管理人员利用职权扣留、侵吞物资的情形也是一大防治风险点。种烟物资发放与使用环节的风险点如下：

（五）种烟基础设施建设与服务环节

烟叶生产基础设施事关种植主体生产效率，在烟叶种植与生长、烤烟等环节用到多种基础设施，涉及烟田水利、机耕路、烟叶调制设施、烟草专用机械、育苗设施。如水窖、烟草农机、水池、管网、密集烤房、育苗棚等。伴随烟叶生产基础设施建设级建后管护的问题，尤其是基础设施管护资金的管理与基础设计建设补贴发放等涉及金钱方面极易产生廉洁风险。各级烟草公司一般会根据国家烟草局的规定制定基础设施项目管护办法、预算管理办法、核销管理办法、损毁修复管理办法等。至于管护资金，一般会成立基础设施项目建设领导小组并设立专户，确保专款专用，还明确规定管护资金使用办法，做到专账、专人。因此，也会出现钻制度漏洞的不良行为，有些烟站工作人员或者当地村务工作人员将目光转向基础设施补贴和管护资金，将黑手深入种植主体的口袋。在烟叶生产基础设施建设与服务方面，要将监督重点放在“两资金，三主体”，两金即基础设施建设补贴资金和管护资金，三主体分别为烟站站长、烟站基础设计技术人员、领导小组办公室的组成人员、和村干部。该环节的廉洁风险点主要体现在：烟站站长、一线技术人员侵吞基础设施补贴、违法使用基础设计管护资金；村干部勾结烟站工作人员，将两项资金挪作他用或者据为己有；两资金不公开、不透明，缺乏外部监督；管护资金领导小组组成人员做假账或者挪用、侵吞管护资金；三主体勾结审计人员，阻止审计监督；违法操作烟基项目核销等系列问题。

（六）烟叶收购环节

烟叶收购环节是个包含多项步骤的复杂环节，因此也是廉洁风险出现的爆发点。烟叶收购环节包括初检、定级、过磅称重、成包、运输等。在烟叶收购过程中，基层烟站作为核心工作组，对收购工作中很多事项起到关键作用。基层烟站既是管理组，也是服务主体，烟叶收购过程要做到重教育、重培训、重组织和重管理。[3]但烟站及工作人员往往服务意识欠缺，权力意识强烈。从近年来烟草行业的违规违纪案例来看，不少比例是烟站站长或一线技术人员无视红线，在烟叶收购中弄虚作假、欺上瞒下、吃拿卡要、肆意谋取个人利益等的廉政问题，严重损害了企业形象和烟农、群众利益。

在烟叶收购等级质量管理方面，市局（公司）、县区局（分公司）、烟叶工作站分别承担不同的职责，烟叶工作站作为最直接与种植户接触的主体，享有的权力较大，容易滋生“微腐败”。同时，烟叶工作站承担按照国家标准仿制样品和新烟收购对照样品以及根据实际情况及时更换调整的职责，对于烟叶等级纯度也要进行监管。烟站作为烟叶工作的基层单位，是烟叶种植合同管理、生产管理、收购管理、质量管理、物资供应、技术服务以及促农增收、多元发展等综合服务工作的直接承担者，是联系企业、烟农的桥梁和纽带，是行业面向社会的主要窗口。因此，烟站的廉洁风险防治实效会直接影响烟草行业多环节运行，但现实确是对基层烟站的监督力量派驻不够，监督触角不够深。在烟叶收购环节出现的廉洁风险点主要如下：

（七）烟叶生产与收购的其他环节

以上六环节基本是有固定的时间段的，每一环节之间界限较分明。除了以上环节，还有一些未固定于特定时间段的工作环节，即基本上贯穿烟叶生产与收购全流程的工作步骤。首先是技术指导。在烟叶生产与收购过程中，技术指导是一项专业性很强的工作，尤其是育苗、移栽和烘烤等环节，技术指导员的指导水平、指导效率在种植主体所种作物是否符合质量等级、是否产量达标中发挥重要作用。该环节的技术指导由烟站的技术人员提供，技术人员必须具有相应资质，且按照要求合法合规为种植户提供技术指导，及时解决种植户面临的技术难题。技术指导员作为掌握烟叶种植技术的群体，容易发生技术指导时玩忽职守或滥用职权、收受种植户好处、故意提供非正常的技术指导并以此谋利。第二是村干部与烟站交往的各环节。烟叶生产与收购的基层属性使得难以避免当地村干部的过程参与，比如种植土地需村集体配合、村务公开事项等。在这些过程中，村干部与烟站在一些事项中产生利益交换，合谋侵害种植户的利益。

三、风险点成因分析

通过对烟叶生产与收购方面的烟叶种植计划分配环节、种烟面积落实环节、烟叶种植收购合同签订与管理环节、种烟物资发放与使用环节、种烟基础设施建设与服务环节、烟叶收购环节和其他环节的风险点进行分析，各环节都存在不同程度的廉洁风险。在厘清烟叶生产与收购大环节的风险点的基础上，需要深刻分析之所以会发生廉洁风险的原因。由此才能更有针对性的为预防、环节廉洁风险提供治理构想。

（一）对烟叶生产与收购各环节的监督力量不足、监督纵深性不高

在烟叶生产与收购各环节中，烟站及工作人员，特别是烟站站长和一线技术人员、村干部是关键主体。当前，各市局（公司）、县区局（分公司）、基层烟站未设置派驻监察员，基本是系统内部成员承担监督职能。省局、市局一般会成立纪检监察组，但在县区局，一般是实施“一岗双责”，系统员工既承担本身的职位，同时承担纪检专员的工作。由此带来的问题就是，对烟草行业的外部监督不够，从内部监督来说，监督力量不够，监察队伍尚未成体系，因此无论是监督专业性还是监督纵深性上都有所欠缺。就烟叶生产与收购各环节来说，市局（公司）和区县局（分公司）对基层烟站及其工作人员的监督力量就显得更不足，因此经常出现烟站站长利用职权谋取私利，损害企业利益，损害种植主体利益的情形，即“小官”反而大贪。因基层烟站直接与种植户打交道，产生直接联系且联系密切，因此烟站工作人员的贪腐行为更容易引起种植主体等的不满，也容易造成烟站与种植主体的矛盾时常爆发，这都不利于烟叶生产与收购工作的顺利进行。对烟叶生产与收购各环节的监督力量不足、监督纵深性不高主要体现在以下原因：

第一，监督人员配备不足，监督意识有待加强。对基层烟站及工作人员来说，监督重点应放在日常监督，将日常监督与业务监督充分融合。目前烟草系统基本没有针对基层烟站专门设立监督小组或配备监督专员，且直接管理烟站的区县局（分公司）的监察专员也是从原工作人员中选任一名同时承担监督职责，由此这一两名监察专员既没有时间和精力监督单位廉洁工作，更不用提对基层烟站的监督，因此现实是对基层烟站的监督力量存在缺口。在监督意识方面，未对烟站设置监督人员，监督意识不足。在国家监察事业不断推进过程中，烟草系统的基层单位吸收监察工作的有益经验还有不足。

第二，监督专业性有待提高。在基层烟站配备监督人员的情形下，一般是系统内员工承担，系统内员工精通烟叶生产与收购业务，但对监督工作不一定能完全掌握，或者说监督专业性还不足，无论是监督法律法规的掌握情况，还是监督形式的采取方面。

第三，侧重纪检监督，忽视国家监察层面的监督。根据《监察法》、《监察法实施条例》，国有企业管理人员明确被列为监察对象，烟站站长和其他管理人员作为烟草系统的基层管理人员，拥有的管理权力并不少，但是对这类群体的监督实效却还不足。在烟叶生产与收购过程中以及日常工作中，侧重围绕党内法规进行党内监督而忽视监察监督。

第四，群众监督未能发挥长效作用。就烟叶生产与收购环节来说，发挥群众监督的群体主要是种植主体，种植主体的各项合理诉求是否得到烟站的重视、烟站工作人员的工作作风等因素都影响群众是否发挥了监督作用。无论是作为种植主体，还是当地村集体的村民，都对烟站及其工作人员、村干部享有监督权力。当前，群众对于烟叶生产与收购环节的监督主要依靠信访举报的形式交由区县局（分公司）或者市局（公司），形式比较单一，线上举报形式还未充分发挥。另外，群众监督作为外部监督，可以中和内部监督的“不敢监督、不便监督”的问题。群众监督本来应作为发现廉洁风险点的重要途径，但现状是群众监督还未能发挥长效作用。

（二）烟站及其工作人员等强调管理，服务意识和服务能力有待提升

基层烟站作为烟叶生产与收购的服务点和管理组，在履行管理职能的同时，要注重服务意识，烟站除了作为管理站点，更多的应站位服务本位，服务种植主体应当为其主线和指导思想。首先，就种植主体群体来说，老龄化趋势明显，年轻种植主体占比较少，很多种植主体对信息化数据的接受能力和应用能力很低，种烟队伍呈现出不稳定的特点。就技术指导来说，技术指导是服务烟农生产高质量烟叶的职责和义务，而不是权力或权利。就村集体来说，支持当地烟叶种植的发展，能稳定当地村民的收入，鼓励农民依靠双手创造财富，也能带动当地经济发展，有些村集体干部既不带头支持，反而施加人为阻碍。若基层烟站的服务意识和服务能力不能稳步提升，适应烟叶高质量发展的新形势和新要求，会造成诸如种植主体逐步流失、当地烟叶生产水平下降等很多不利后果。

造成烟站及其工作人员等的服务意识和服务能力欠缺的主要原因有：烟叶管理与服务技术队伍的业务素质和技术能力有待加强与更新，缺乏高端人才输送；信息化技术难以在种植主体群体得到良好落实；有些工作人员滥用职权，未能站在种植主体的角度考虑问题等。

（三）关键岗位各方面素质需整体加强

在烟叶生产与收购领域的各个环节中，关键岗位享有较大的自由裁量权和柔性施展空间，因此对于关键岗位各方面素质与能力有较高的要求。第一，部分基层烟站人员文化程度较低，接受新知识的能力不足，难以适应互联网+烟草商业企业的发展模式。第二，由于平时工作繁重或疏于对自己的管理，对相关的专业知识及业务技能的学习意识不强，导致对相关工作只是简单重复，难以提出有创新性的想法和构想。第三，基层烟站的工作人员对重点领域的风险识别不到位，廉洁风险敏感度不够。第四，法制观念淡薄，党纪法规意识不强，对发生的事项并未认知到其不规范性，潜意识里认为开展工作并不是谋取一己私利或中饱私囊等同于未发生廉洁风险。第五，基层烟站收入分配制度不完善，付出与回报不对称，激励机制还不完善，导致员工的积极性与能动性不足。常年忙于繁重的生产经营及业务工作中，员工就很可能产生利用职权便利谋取私利的腐败思想。

四、风险点治理的建构思路

抓好烟叶生产与收购领域的廉洁风险点防治，能促使整个链条的源头监督发挥作用，促进烟叶生产与收购高质量发展，更好的服务种植主体，更好的为烟草公司创收。该环节廉洁风险点治理要聚焦以下几点:第一，增强监督能力，积极开展党和国家监督体系建设。第二，落实各项技能培训和法治教育，整体提升综合素质。第三，将业务工作与风险治理工作深度融合，业务发展带动风险防治，风险防治促进业务发展。

首先，要完善党和国家监督体系，增强监督深度。在烟叶生产与收购环节中，为增强廉洁风险的发掘敏感度，要不断加强党和国家监督体系建设，尤其是国家监督方面。第一要配备专业的监督力量，即监督力量要重充足且具备专业性。同时，要在外部监督尤其是以种植主体为代表的群众监督上持续发力，创新监督方式，使得群众监督真正从实质上发挥作用。第二要加强对烟站站长的监督，一是要上级区县级（分公司）加强对烟站站长的日常监督，在此过程中要结合当地种植主体、村民代表等的意见，及时发现违规违纪倾向，形成上级-烟站站长-群众的三层“夹心”监督模式。与此同时，要逐步减少对站长的依赖症，逐步带动普通工作人员、种植主体对基本事项的主观能动性。简单地讲，负责人就是担负责任的人，是代表单位行使职权的主要负责人。有多大权就要担多大责，但担多大责并不意味着需要多大权。[4]第三是加强对烟叶生产与收购中所涉资金和补贴等的监督强度，尤其是对管护资金领导小组的监督，依靠公开张榜、及时更新、及时解答问询的方式用外部力量减轻内部资金掌控的唯一性。第四是要在烟叶收购中对烟叶定级、称重和交付环节加强监督，虽然在这些步骤已经实现电子化，但电子系统仍难以避免人为操纵的可能性，因此要在现场驻扎非常设监管人员，对各事项的公平性、公正性、透明性进行及时监督。

其次，要提升烟站一线工作人员的整体素质与工作能力。信息化和大数据飞速发展的今天，烟草行业也积极探索“互联网+烟草商业企业”深度融合的发展模式，以此促进烟草全系统持续健康发展。第一是面向技术人员的培训与指导。技术人员是烟叶质量高低的重要把关人员，一些烟叶种植地方的信息化基础设施还不完善，培训和教育机制也不健全，使得技术人员掌握的还是老旧方法，难以实现观念与技能的提升。统一建立烟叶队伍培训提升机制、岗位聘任机制和定期晋升机制，[5]通过日常技术培训与人才下乡支持相结合的方式，整体优化技术人员队伍。第二是面向种植主体的指导与培训，要通过各种方式打破种植主体老龄化和不稳定这一壁垒，提升种植主体的法治观念和法治思维，鼓励他们及时依法维护自身合法权益，因为种植主体的维权意识不高，法治敏感度不足会间接导致其对发生的廉洁风险无法识别，进而侵害了自身利益。第三是面向监察专员的综合素质提升。监察专员的专业化程度和工作素质直接影响廉洁风险点的发现和防治，因此对监督人员的培训和教育也是势在必行。

最后，坚持廉洁风险点防治和业务推进的双向融合，廉洁风险点防治与烟叶生产收购工作的“两张皮”现象使得廉洁风险治理无法深入，流于表面，是为了找到风险点而找。而廉洁风险点防治与业务推进相融合，融入烟叶生产收购的六大环节，从而使廉洁风险治理侧重工作日常，强调风险治理的全过程、全环节。推进廉洁风险防治“进制度、进岗位、进流程、进系统、进考核”。[6]正是因为该环节的复杂性，风险防治更要逐步建立横向与纵向的监督网，对关键环节突出监督强度，用业务带动风险防治，风险防治促进业务发展。

[1] 安康市烟草专卖局（公司） 研究方向：纪检监察

[2] 西北政法大学行政法学院（纪检监察学院）硕士研究生 研究方向：监察法学

[3] 孙大为,刘海.对加强烟叶收购管理、提高收购工作水平的建议[J].南方农业,2014,8(30):127.

[4] 贺新元.基层“一把手依赖症”缘何抬头[J].人民论坛,2020(30):43.

[5] 朱峰,吴树良.安康烟叶高质量发展评价指标体系研究[J].安徽农业科学,2022,50(2):277.

[6] 于纪刚,王秀辉,刘光勇,韩涵.烟草商业企业廉洁风险防控治理实施机制[J].现代企业,2019(06):53.