浅谈政府项目代建制现状和存在的主要问题及其对策

浅谈政府项目代建制现状和存在的主要问题及其对策

郑泽森

南澳县政府投资代建服务中心

【摘要】政府投资项目代建制是一种为适应市场经济发展，提高建设项目效益的工程建设管理方式。本文结合笔者在施工单位及代建单位从事建筑管理的经历，对目前代建制遇到的问题及其策略进行论述分析。

【关键词】代建 意义 问题 建议

一、政府项目代建制的定义

代建制是指政府设立代建项目管理机构或通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位，对政府投资非经营性项目实施集中建设管理，负责组织工程勘察、设计、施工、监理单位招标等工作，对项目建设过程进行管理，严格控制项目投资、质量安全和工期进度，竣工验收后移交使用单位的制度。                

二、政府项目代建制的主要意义

    代建制是为进一步深化投资体制改革的产物，旨在规范政府投资非经营性项目建设行为，提高项目的建设管理水平和投资效益，加强项目和工程廉政建设，增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。

三、目前的主要代建模式

    1）根据承担建设管理职责的单位不同，我国目前的代建制分为政府机构代建和社会机构代建两种主要模式。政府机构代建是指项目单位直接委托政府设立的非经营性专业代建机构，并由该机构实施代建制管理，承担建设管理职责；社会机构代建是指项目单位直接委托社会代建机构或政府设立的非经营性专业代建机构后，由政府代建机构通过直接委托、公开招标或其它法律法规允许的方式选定依法成立的社会代建机构实施代建制管理，承担建设管理职责。2)根据委托阶段的不同主要分为全过程代建和建设阶段代建两种方式。

四、政府项目代建制目前存在的问题

（一）代建机构工作定位问题

代建制本质是建设工程的专业化管理，但具体实施过程中，地方政府或部分业主单位对代建单位的工作定位不够准确。1）政府代建机构设置问题,根据单位归属管理情况划分，大致有两种：地方政府直属事业单位（如广州、清远、肇庆潮州等地代建单位）、住建部门下属事业单位（如：汕头、南澳、佛山等地代建单位），按照实践的情况来看，后者较易出现权责不对等的现象，代建工作实施阻力大。2）代建单位在项目实施中扮演的角色是“代业主”而不是传统意义的建设单位，部分业主单位存在依赖思维，认为既然委托代建单位实施，自己则可以当甩手掌柜，推诿相关项目处理事宜，以致代建单位负担重，工作开展难度大。

（二）代建机构法律地位问题

我国目前的法律法规中暂无对代建单位授予明确的法律地位，地方政府各主管部门在办理基建手续中对代建单位的认可程度不高，虽然各地都有发布相关的代建管理办法，但实际操作中遇到较多困难，如办理项目立项、规划许可、用地拆迁等前期工作中，以代建单位的名义申办，各相关部门给予的支持程度普遍不高，虽然各相关部门给予了适当的变通处理，但实际上仍必须是建设方出面协调各项手续办理，这导致代建工作效率低下。

（三）用地及资金使用问题

1)用地问题:地方政府往往为了拉动经济增长，在某些政府投资的新建工程尚未办理用地规划许可的情况下，颁发项目施工许可，启动项目实施，使得基建程序倒置、不规范，此种情形下，代建工作相对被动，例如某项目无办理用地规划许可，下一步也无法办理建设工程规划许可，那么设计单位进行施工图设计时就不能很好的控制用地空间，以致于项目实施过程中会因标高及用地范围等因素引发争议纠纷，使得代建工作处于尴尬的局面。就以笔者所在单位代建的项目而言，就有部分新建项目存在上述问题，基建程序倒置，基建手续后补，往往项目已完工，“两证一书”（即《建设项目用地预审与选址意见书》、《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》）都未见得能办下来，给项目的代建、施工及使用等留下了后遗症。

     2）资金使用问题：我国城镇基建设施建设日新月异，近些年，中国被冠以“基建狂魔”的称号，但其中很多地方的基础建设资金来源为融资贷款或者地方专项债，资金主管部门为体现资金的使用效益，往往采取收回建设资金或者削减年度专项债额度等手段倒逼建设单位要快速支付资金，但如果施工进度无法达到应支付的工程款的情况下，而被迫将建设资金超前支付给施工单位，这就容易出现资金管控风险，进一步引发质量安全管控风险，这种表面上的资金快速支出根本无法体现专项债务资金使用效益，同时也增加了代建单位对项目进度、投资、质量及安全的管控难度。

（四）管养单位问题

就目前我单位的代建情况而言，如所代建的项目为房建项目，则一般有相对明确的使用单位，项目完工，投入使用移交管护也相对畅顺的多，若是路桥隧等市政项目，项目完工后，整个移交管护过程则相对漫长，因为管养单位不明确又或者公路管养部门与城管部门相互推诿等问题，以致于有的项目两年内都无法顺利移交，而此过程中的绿化管养、设施维护等事项均与代建单位有推脱不开的关系，无形之中增加代建工作的负担。

五、解决问题的建议

（一）完善代建法律法规

制订代建单位在国家基本建设程序中作为“代业主”的法律文件，完善代建单位和建设单位在项目实施期间的法律地位以及权利和义务等内容。这样才能使“建设单位”更好的明确自身的责任及义务，使代建单位在项目建设过程中更好的管理项目，更好的发挥“代业主”的作用。

（二）合理设置政府代建机构

政府代建机构是一个即要具备专业素质又要具备协调能力的部门，其级别或者等级的设置要以权责对等的原则来考虑。结合笔者实践，在此建议政府代建机构须设置为地方政府直属单位而不能为住建部门下属单位（如佛山、汕头等地代建单位），这样才有利于开展代建项目的管理协调工作。

（三）营造良好的项目建设环境

一个建设项目的用地和资金问题是否已解决是项目是否能够顺利开展实施的先决条件，相反，第一步关键问题没有理顺，接下来的每一步将步步维难，更不用谈如何营造良好的建设环境。1）政府相关部门要高度重视政府投资项目建设用地问题，在用地问题暂无法得到解决的情况下，不能一味为了追求政绩，赶鸭子上架，要求项目实施。建议赋予社会代建单位或政府代建机构拒绝代建此类项目的权利，政府部门不得行政干预，将此类项目强加给代建单位实施。2）资金主管部门要分门别类看待项目资金使用问题，针对工程建设项目，要坚持以项目实际进度及合同约定的支付原则来考量贷款或专项债券资金的使用情况，不能片面追求资金支出比率，更不能因贷款或专项债券资金支出比率不达标，而采用各种手段倒逼建设单位超前支付。相信通过解决项目用地和资金的问题，定能更好营造项目建设环境，代建工作也能更好的开展。

（四）明确管养单位和落实管养经费

建议在建设项目立项阶段明确项目管养单位，因项目建设单位有可能不是项目运营阶段的管养单位或使用单位（如住建局和交通运输局负责建设的市政道路或公路），而项目竣工（交工）验收合格后，往往又必须马上投入使用或进行试运行，而此过程中如无管养单位接管，政府代建单位将毋庸置疑的成为临时管养单位，大大增加代建工作负担。另建议相关部门要在建设项目竣工前一年度提前做好管养经费预算，地方政府要重视解决政府预算中的管养经费，避免出现“有人建，无人管”的现象。

结束语：本论文结合笔者在代建单位的工作经历综合阐述了代建制存在的相关问题及相关建议，当中部分问题（如：用地及资金使用问题）不是代建制自身的问题，而是整体基建环境存在的问题。希望能通过相关制度的完善，为代建制营造良好的环境，进而提高建设项目投资效益。

参考文献：

[1]《国务院关于投资体制改革的决定》

[2]《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》