关于科学保障土地征收成片开发公益性的探讨——以湖北省安陆市为例

关于科学保障土地征收成片开发公益性的探讨——以湖北省安陆市为例

李瑞琪, 张慧

湖北省规划设计研究总院有限责任公司  湖北 武汉 430064

摘要：新修订的《土地管理法》提出“土地征收成片开发”的新概念，引起了广泛关注和探讨。2020年11月5日，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5 号），各省市在此基础上，陆续出台了相关实施细则。本文以湖北省安陆市2022年度土地征收成片开发方案为例，分析了方案编制的主要内容与公益性比例分配思路，并对科学保障土地征收成片开发的公益性提出了相关建议。

关键词：土地征收；成片开发；公益性

土地征收制度改革是农村土地三项制度改革的重要内容，也是《中华人民共和国土地管理法》修订的亮点之一。新法按照缩小征地范围的政策取向，对基于公共利益需要而征收土地的六种情形予以列举，其中包括成片开发建设需要用地的情形，确立了“成片开发征收”制度，即 ：为了公共利益的需要，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准，由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，若确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收。

成片开发有利于产业发展和资源配置进行合理的规划和布局，便于开展大规模土地基础设施建设，形成功能齐全的土地区块。但“成片开发”如何符合公共利益则缺乏实质性的内涵，新法虽界定了公益利益的类型，但对不同片区公益性比例的协调和统筹要求还未明确。本文以湖北省安陆市土地征收成片开发方案为例, 分析方案编制的主要思路与内容，探讨成片开发公益性用地的分配模式，并提出相关建议。

一、项目背景

安陆市位于湖北省东北部鄂中腹地，涢水中游，南通武汉，北往襄阳，处于两大城市连接线中间地带，是武汉城市圈的重要组成部分。全市辖南城、府城2个街道，赵棚、李店、巡店、棠棣、王义贞店、雷公、孛畈、烟店、泭水9个镇和陈店、辛榨、木梓、接官4个乡和1个省级开发区。近年来，安陆市招商引资势头强劲，县域经济保持高质量增长。但现阶段正处于规划过渡时期，新一轮国土空间规划正在如火如荼地编制，“三区三线”尚未最终确定，城镇开发建设活动仍在开展，亟需编制土地征收成片开发方案来指导过渡时期土地管理与审批工作。

二、方案编制

本次土地征收成片开发方案编制秉承“依法依规、公共利益、生态优先、节约集约”的原则，结合安陆市国土空间规划“一河两岸·双心并举”城镇空间格局，重点保障河西新区建设，围绕经济开发区“一区五园”提质升级，完善全域基础服务设施和旅游配套设施，统筹考虑土地综合开发利用。最终确定了西城新区、经济开发区、城北片区、南城片区、华美二期片区、李店工业园片区、接官乡片区、赵棚镇片区、巡店镇片区、烟店镇片区10个开发片区和21个零星地块。各片区周边交通畅达，有主次干路接壤，基本具备供水、供电、通信、排水等条件，公共服务设施和市政基础设施配套较完善，适宜开发建设。成片开发总面积584.40公顷，拟征收土地425.33公顷。

表1 安陆市土地征收成片开发各片区基本情况表

单位: 公顷

三、公益性分析

本方案征收地块主要用途为工业用地、公共管理与公共服务设施用地、商住用地、集贸市场用地，拟安排实施项目69个，安排实施项目开发周期为2022年至2024年，已纳入安陆市2022年国民经济和社会发展年度计划，安陆市承诺将后续实施计划纳入当年度国民经济和社会发展年度计划。

根据用途分区和建设项目安排，本方案成片开发范围内，教育用地、公共管理与公共服务设施用地、公用设施用地、交通运输用地、公园绿地、集贸市场用地、居住用地（安置房）属于公益性用地，公益性用地总面积238.36公顷，占比40.79%。除经济开发区、华美二期、城北、李店工业园4个片区和部分零星地块以工业用途为主，旨在通过成片开发培育县城特色优势产业集群，壮大产业规模，提高区域竞争力。城区范围内南城、西城2个片区和接官乡、赵棚镇、巡店镇、烟店镇4个乡镇片区公益性比例均在40%以上，旨在通过成片开发完善老城区生活服务配套功能，推进城市新区建设，提高人民生活和居住品质。

四、相关建议

1. 明确公益性用地类别，适当降低工业区公益性用地比例

目前，土地征收成片开发方案用地分类采用《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》标准执行，但没有文件明确公益性用地类别，会导致在公益性用地统计上存在差别。因此，建议明确公益性用地地类，除自然资源部关于印发《土地征收成片开发标准（试行）》的通知中明确的内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例之外，可将商业服务业设施用地中的公共设施营业网点用地、公园绿地内的水面和工业用地中的仓储用地等用地纳入公益性用地范畴。同时建议将工业区公益性用地比例不低于40%调整为不低于25%， 保障工业区节约集约用地，提高工业区土地使用效率。

2. 限定项目类型，严控建设项目泛商业化

土地征收成片开发方案公益性弱化的症结之一是建设项目类型的泛商业化，要保障成片开发征收的公共利益必须严格限定建设项目的类型，不能使地方政府任意拓展，为满足了经济效益，导致公益性失衡。建议将成片开发征收中公益性比例偏低的项目类型限定为旧区改建和省级或市级以上人民政府规定的经济开发区建设两项，限制县级人民政府把控土地征收成片开发的建设项目类型。

3. 完善土地征收成片开发风险评估机制

土地征收成片开发方案涉及土壤污染风险管控、土地使用效率、经济效益、社会效益、生态效益等大量专业性定量、定性分析。但在项目实施层面，征收机关在作出成片开发决定前，应组织开展社会稳定风险评估。一是合法性评估。征收项目是否符合法律规定，是否符合公共利益的需要，是否符合法定审批程序；二是有效性评估。征收项目是否兼顾群众的现实利益和长远利益，是否得到大多数群众的理解和支持，是否尽最大可能维护所涉及群众的合法权益；三是必要性评估。征收补偿方案是否公平合理，是否与本地经济社会发展水平相适应，是否具备实施的时机和条件。

参考文献：

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