探析城乡建设用地增减挂钩的问题及建议

探析城乡建设用地增减挂钩的问题及建议

余桂芳

苍溪县自然资源局，四川省广元市628400

摘要：城乡建设用地增减挂钩政策是缓解城乡用地矛盾，实现城市持续发展和严守18亿亩耕地红线的有效举措。但就现阶段而言，城乡建设用地增减挂钩项目在规划、实施与后期管护中均存在诸多问题。面对新形势新要求，建议相关职能部门进一步完善优化城乡建设用地增减挂钩政策机制。

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；建议

人多地少是我国土地资源的基本国情。随着城镇化建设快速推进，城市建设用地需求日益增大，耕地保护面临数量、质量、生态等多重压力。为缓解城市发展与耕地保护之间的矛盾，全国各地深入落实城乡建设用地增减挂钩政策，相继推进增减挂钩项目实施。实践证明，通过开展增减挂钩工作，不但可以科学配置城镇、农村土地资源，集约高效利用土地，实现城镇建设用地面积增加和耕地占补平衡“双指标”；又可以实现以城带乡、以工哺农，城乡融合发展的目标[1]，有效破解农村地区发展资金瓶颈，激活乡村振兴新动能。

1 城乡建设用地增减挂钩存在的问题

1.1规划引领作用发挥不够充分

在增减挂钩项目实施规划编制环节，要依据土地利用总体规划、国土空间规划等相关规划，合理设置建新和拆旧项目区。然而在具体实施过程中，部分县（市、区）过于追求局部利益和眼前利益，没有充分发挥规划引领作用，统筹考虑生态环境、产业融合等要求，随意地安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，导致在用地数量、质量、生态等方面出现失衡，不利于乡村振兴的推进以及新型城乡形态的构建。

1.2农民权益机制不够健全

由于政策宣传不到位，部分农户对项目存在疑虑、持观望态度，加之现实中基本农田保有量高，受“故土难离”“恋土难移”传统思想影响，聚居点选址愈发困难，致使农户参与意愿不高[1-4]。现行的拆迁补助标准偏低，土地权属界定复杂，实施企业片面追求指标最大化，导致少数农户合法权益受损，易引发矛盾纠纷。聚居点用地布局和配套资金受限，导致部分农户需求不能满足，主要表现在部分聚居点未设计生产用房，生产设备无处堆放。节余指标流转收益应全部返还农村，专项用于农民安置、农村基础设施建设、土地复垦等，然而大部分纯收益落入了实施企业和政府的腰包，农户享受的指标收益极少[5]。

1.3资金保障能力相对较弱

查阅相关文献可知，增减挂钩项目实施主要采取政府投资、市场投资和农村集体自筹资金三种模式[6]。就川北地区而言，地方财政或县属国有企业投入是项目资金的主要来源。然而，县域经济发展水平普遍不高，县属国有企业资金实力较弱，难以保障项目实施过程中资金投入的持续性和稳定性，易出现资金链断裂风险，进而影响挂钩周转指标的归还速度。

1.4 拆旧区耕地保护制度不够完善

作为耕地占补平衡制度的优化与延伸，通过增减挂钩新增的耕地分散且破碎化严重，虽然表面上可以保证耕地总体数量平衡，但隐形指标质量却难以达到，容易出现占优补劣、以次充好，不仅不利于耕地保护，反而降低了粮食综合生产能力，威胁国家粮食安全[7]。新增出来的耕地要等同于永久基本农田进行管护，然而相关监管主体存在“重指标使用、轻管护”思想，管护责任未落实到位，导致复垦地块撂荒、非粮化、非农化。

2 城乡建设用地增减挂钩的优化建议

2.1突出规划引领性，助力乡村振兴

为进一步释增减挂钩政策红利，保证制度运行效果，相关职能部门要从区域经济发展、城市建设等角度出发，遵循项目规划符合国土空间规划原则，合理确定拆旧区规模。根据农户意愿提前预留建设用地空间，由传统单一的整治模式转向全域规划设计的综合整治。充分发挥增减挂钩项目整合作用，把产业发展、新农村建设和乡村旅游有机融合，建设宜居、宜林、宜耕的新型乡村。

2.2坚持群众主体，切实维护合法权益

作为一项民生工程，“取之于民，用之于民”是实施增减挂钩项目的社会价值体现。要把尊重群众意愿贯穿项目始终，杜绝强拆和强迫农户上楼。深层次改革利益分配机制，结合地区实际，适当提升拆迁补偿标准和适度扩大补偿范围。始终坚持群众主体地位，通过入户宣讲、村组大会、实地参观，做好宣传引导，帮助农户算好几笔账，吸引群众积极参与。要以制度形式明确农户参与权、知情权，做到关键环节与程序公平、公正、公开，切实保障农户合法权益。

2.3强化资金保障，实现多元投入

为了更好推进增减挂钩项目实施，需要充足的资金做保障，用于解决拆旧补助、复垦机械费、聚居点配套设施等费用支出。就川北地区而言，一方面是积极发挥市场作用，引入社会资本参与，缓解地方财政压力；另一方面是以指标为载体，按照“国有企业投资+企业投入、农户投入、社会投入、金融支持”相配套的“1+4”整合方式，开辟“国有平台公司‘贷’、财政资金‘补’、金融政策‘扶’、指标收益‘助’、农户自己‘投’、社会资本‘垫’”五大引资渠道，多方筹集项目资金。

2.4加强数质量并重管理，优化耕地布局

为提升地块复垦质量，要严格按照布局集中、用地集约、产业聚集的原则，着重将分布较零散或耕地较少的乡镇建设用地进行整理

[8]，同时因地制宜配套灌溉排水设施、地力培肥等工程。按照高标准、高质量要求，严格管控施工各项环节，并对复垦出来的耕地进行等级评定。建立健全长效机制，通过公示宣传、选址避让、巡查报告等措施，加大后期管护力度。重视土地流转市场培育，通过调换、流转等方式将分散耕地相对集中，实现产业规模化发展。

3 结语

综上所述，实施城乡建设用地增减挂钩项目对缓解供地与保地压力、实现城乡资源优势互补等方面有着重要的促进作用。相关职能部门要正视项目实施过程中出现的一些困难与问题，从实际出发，精准施策，进一步用好用活增减挂钩政策，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

参考文献：

[1]陆常娥. 城乡建设用地增减挂钩问题思考[J]. 区域治理, 2020(1):224-226.

[2]李盛男.探讨城乡建设用地增减挂钩问题[J].城市建设理论研究(电子版). 2020(17)：125-126.

[3]韦华周.关于增减挂钩政策助力脱贫攻坚的思考[J].南方国土资源，2020(10):67-69,72

[4]余春秋. 城乡建设用地增减挂钩:成效,问题与建议[J]. 中国农业综合开发, 2022(2):34-36.

[5]黄瑾,陈红霞.城乡建设用地增减挂钩政策评价——基于文献综述[J].中国国土资源经济,2021,34(9):82-89

[6]杨龙.乡村振兴战略下城乡建设用地增减挂钩模式研究[J]. 安徽农业科学, 2022,50(1):225-257, 260.

[7]丁美凤.关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J].华北自然资源,2021(5):130-131

[8]刘少坤,林树高,王有小.城乡建设用地增减挂钩政策演变及其特征研究[J].湖南农业科学,2021（1）:96-101.