分析城乡一体化建设中土地管理问题与措施

分析城乡一体化建设中土地管理问题与措施

赵日凡

平果市不动产服务中心

【摘要】从宏观的角度来看，城乡一体化建设不仅实现了土地的合理规划，也拉近了城市与农村的差距，尤其是在市场经济不断发展的背景下，城乡一体化俨然已成为了现代社会发展的主流，但复杂多变的环境和建设过程中执行力度的不到位，使得城乡一体化建设中的土地管理依然存在不少问题，本文探讨城乡一体化建设中土地管理的问题及有效的解决措施，以供参考。

【关键词】城乡一体化建设；土地管理；存在问题；解决措施

    城乡一体化作为城市化和现代化进程的新阶段，其主要任务为对城市和乡村、城镇居民和农村居民、工业和农业形成的整体进行统筹规划，致力于推动城乡地区政策措施建设、产业发展，保护生态环境等，并努力借助政策调整，体制改革等途径，促使城乡产业互补、待遇相同，确保城乡全面、可持续发展。但在城乡一体化建设过程中，会遇到众多土地管理问题，如生态问题、利益问题、专业性问题、人员问题等。

1.城乡一体化进程中土地管理现状分析

    当前，带动农业和农村发展的城镇化是新型城镇化道路的核心要求。城镇化进程的推进，带来人口的大量转移和集聚，产生了对农村征地用地的大量需求。因此，实施有效的土地管理制度已成为推动农村地区城镇化的重要保障。同时，在城镇一体化进程中，我国土地管理制度正逐步朝着市场化的方向不断地进行改革。土地管理制度和城镇化是不可分割的两部分，

但这两者之间也是有矛盾的，如果要求城镇化进程加快，则要求大量改造农村的耕地，而土地管理制度的原则就是严格保护耕地，这两者是相互矛盾的。从现行的土地管理制度中，可以看出它并不有利于城镇化的进程，甚至是阻碍了城镇化的健康发展[1]。在报告中明确指出了“要依法维护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权”，并提出“要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。当前形势下，土地管理存在着生态保护、农民利益、专业化管理、投资主体以及制度等方面的一些问题，严重阻碍着城乡一体化的推进，不利于全国城乡统一的土地使用权市场的建立和城乡统筹发展[2]。

2.城乡一体化进程中土地管理存在的问题分析

2.1土地管理的生态问题

    当前，“占补平衡”是土地管理中需要真正实现的目标。《土地管理法》对于占补平衡制度有着明确的定义：所谓“占补平衡”就是指对于耕地进行开发应按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。但是，土地开发中的利益让许多负责人做出了错误的选择，为了能得到持续的占用地以扩充其建设项目，或是快速得到政府的审批，拿到审批文件，开垦土地早已顾不上补充耕地的质量，因此，导致被开发的土地质量下降，无法保证这些被征用的土地质量达到应有的标准。土地开发负责人的错误做法是：不仅没有正确地使用原有的土地资源，而且还浪费了开发土地所用的资金[3]。

2.2土地管理的利益问题

    过分追求短期利益，不重视长远利益，没有满足可持续发展的要求。所谓可持续发展，是我国政府在1992年编制的《中国 21 世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》中提出的一种经济增长模式。可持续发展是指从长远的利益出发，既满足当代人的需求，同时又不损害后代人的利益，在土地开发利用方面，使子孙后代能够永续发展和安居乐业，长期保证土地的持续发展。但是土地开发与其他项目不同，投资资金的数额远比其他项目要多，投资的周期比其他项目来说更长，很多开发负责人为保证自身的经济利益，投资资金尽可能的减少，投资周期缩短，忽视了生态环境的承受能力及适应能力，造成对生态环境不可逆转的破坏。比如，在土地开发中忽略对河流、山坡等生态环境的规划，只重视政府文件中提出的田地的整改，长此以往，最终将导致该区域环境恶化，造成资源的浪费，违背了可持续发展的原则。

2.3土地管理的专业化问题

    土地开发和管理具有跨学科、领域广、跨行业的特点，包括农业发展、生态环境保护、机械设计、水利设施、林牧业管理、建筑工程等等。土地开发和管理是一门涉及多种不同专业知识的学科，对土地管理者的专业素养提出较高要求，而现实中土地管理专业队伍素质还有待提高。具有完备的理论知识体系和丰富的实践经验是对土地管理人员的必然要求，但为

了节约投资成本，土地开发负责人往往不愿聘用有专业知识的技术人员。当缺乏专业技术的支持时，在处理土地管理实际问题时，频频出现管理方法不当、服务态度欠佳、无作为等情况。

2.4土地管理的投资主体问题

    目前，我国政府的投资成为了土地开发管理的资金来源，而且它是最主要也是最稳定的来源，为土地开发管理起到了指引方向的作用。新增建设用地的土地有偿使用费、土地开垦费、农业重点发展基金等都是政府投资的主要方向。但是，政府的力量毕竟是有限的，特别是在资金上难以支持全部土地开发管理。为突破这一难题，必须拓宽土地管理资金来源渠道，

拓展土地管理投资主体。

2.5土地管理的制度问题

    一是农村土地产权制度问题，主要包括集体所有权的主体模糊和集体所有权的行使不明确。我国现行法律对“农民集体”没有做出清晰的界定，在民法中所有权的性质属于财产权利，其权利主体通常为自然人、法人和非法人组织。而“农民集体”这一权利主体既不是自然人，也不是法人，更不是非法人组织。农村土地产权无法明确，所有权主体模糊，“农民集体”的意志无法通过某种有效的机制形成和表达。集体所有权主体模糊的结果就是多元主体对于权利的竞争日益激化，从而使农村土地产权关系变得不明晰，土地流转的进程也无法加快，限制了农村的发展。二是城乡二元结构、农村土地规划制度的缺失，以及土地利用规划和城市总体规划不协调的问题，使得城乡在土地管理层面分离。缺位的农村土地规划使规划管治和管理无法有效进行。控制城镇建设用地的新增规模和建设用地的总规模是土地规划最主要的方向，而多数农村土地规划都是以农业耕地为主，而未重视对农村建设用地和未利用土地的合理规划，土地用途管制缺乏相应的制度约束。三是现行农村土地征收制度存在着征地补偿标准过低、征地范围过广、土地资源配置效率低下等问题。四是土地流转制度中法制建设落后的问题，土地流转不稳定、效率低，土地流转中介组织不健全，对土地流转引导作用有限，造成了农村土地流转停滞在自发阶段，阻碍土地适度规模经营的形成。

3.城乡一体化进程中土地管理问题的解决措施

3.1进行土地开发规划要以保护生态环境为基础

    开展土地开发规划工作，生态型规划是我国应该选择的科学道路。应统筹整体规划，制定城乡建设规划、水利工程规划、道路建设规划等。为了满足农业产业化及现代化的发展要求，必须搞好农田基本建设及基础设施建设，实现现有农地及社区景观相融合，构建和谐统一的整体。这不仅保护了环境，而且也使经济、环境及资源实现了有机结合，真正落实了科学发展观，实现可持续发展。

3.2土地开发管理要适应经济结构调整，切实增加农民收入的出发点

    土地开发管理首先是适应经济结构的调整，但也必须把农民的利益放在最重要的位置，发展高效农业、生态农业、特色农业，与农民的利益相互促进，共同发展。在利益问题上实现投资主体与农民的双赢。增加和建设符合质量标准的耕地与农用地，以用现代工业装备的、用现代科学技术武装的、用现代组织管理方法经营的社会化、商品化的现代农业为未来主要发展方向，为农业规模经营服务，使综合经济效益得到极大的提高。确立土地开发管理的指导思想、管理政策与规划设计，这样既保证了投资单位项目的正常利益，也保证了现代农业的可持续发展，实现了真正意义上的“占补平衡”。

3.3建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度

    解决专业技术问题，必须尽快建立一支土地管理专业的队伍。由于土地开发管理对于各学科各专业的要求较高，从业者的综合素质显得尤为重要。然而当前队伍中只是一些专业素质有限的新人，这就无法保证土地开发管理工作的高质量、高效益。想要解决这一问题，只有通过业务培训来提高从业人员的整体素质，同时加强土地开发管理规划设计队伍的建设。当前，新技术的推广可以将土地开发的规划与管理的先进性与科学性提到新的高度。同时，土地开发管理对总体规划设计、土地整体工程的质量监管、土地工程施工单位的资质审查也需要加快进行；从业人员必须要有执业资格，只有通过相关资格认证才能承接项目。如果只有土地开发管理的队伍，却没有对土地工程质量进行监管的团队，也难以保障土地开发管理工作规范有序地开展[4]。

3.4土地开发投资主体要多元化，体现公益性和有偿性

    土地开发与管理是一项综合的工程，以政府投资为主，其他投资主体也应该加大投资，构建渠道广泛、运行高效、市场化运营的筹资机制，为土地开发与管理筹集足够的资金。同时，重点解决筹资机制的核心问题，即效益问题。土地管理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报，应鼓励各种组织、企业和个人参与其中。同时，土地开发管理的投资原则必须

遵循公益性和有偿性。现阶段我国实行社会主义市场经济，当土地开发管理的性质为政府行为时，为了兼顾市场，就要将政府和市场相联系，包括政府增加土地，企业增加效益，个人增加收入。不管各经济主体的出发点是什么，都在于以土地为对象，围绕这个结合点，政府、企业和个人才能相互联系和影响，才能促进政府投资更加满足公益性，企业、个人投资则更加满足有偿性。

3.5加强土地管理工作在城乡一体化建设中的重要作用

    在城乡一体化建设中最重要的是土地管理工作，其管理工作首要就是规划城市建设。要对建设品质和质量予以重视，保证连续性建设，而且要规划好小城镇的建设。小城镇的建设和发展主要依赖于农村经济的快速发展，以及主导产业的积极培育。从各中心小城镇的资源、人口、经济发展水平和区位进行全面系统的考虑，依据地方特点，因地制宜，规划好小城镇

的建设和发展。为促进城乡一体化发展，我们必须建设以地方特色产业和实力较强的企业为领头，以工农商旅游业综合发展的小型城镇。

4.结束语

    综上所述，城乡一体化建设已成必然趋势，对于土地管理工作，从业者应通过合理制定规划、丰富开发投资主体、加大土地管理力度、构建专业管理队伍等措施优化土地管理效果。这既能调动城乡人们的参与热情，又能为日后土地常态管理奠定良好基础。

【参考文献】

[1]贾静茹.城乡一体化建设中土地管理问题研究[J].黑龙江科技信息,2015,2(27):20.

[2]张雷.城乡一体化进程中土地管理存在的问题及应对措施[J].吉林省经济管理干部学院学报,2015,29(1):16-19.

[3]孙云梅.城乡一体化建设中土地管理问题研究[J].科技风,2020,1(21):84.

[4]韩娜.城乡一体化建设中的土地管理策略研究[J].中国管理信息化,2017,7(1):86-87.