“110”非警务警情分流工作的政策议程分析——基于多源流框架

“110”非警务警情分流工作的政策议程分析——基于多源流框架

戴羽平

上海交通大学国际与公共事务学院2020级MPA研究生，上海 200000

摘要：公安“110”中的非警务类警情长期在总接警量中占据高比例，这既加重了公安工作的整体强度，也在一定程度上影响了公安机关处理警务警情的能力与效率。本文基于多源流分析模型，对当前推行“110”非警务警情分流工作的相关问题进行了阐述，认为“110”非警务警情分流工作势在必行。同时提出了做好该工作的相关建议，为推广该项工作、提升公安机关社会公众服务水平提供参考。

关键词：非警务警情 对接分流 多源流模型

“110”的产生到目前已经三十余年，在这段期间，人民群众在日常生活中已经习惯“有困难，找警察”，不管在任何时候，只要拨打“110”电话，公安机关都会以最快的方式到达现场处理群众的困境,但是这种方式在很大程度上导致了大量警务资源浪费，影响公安本职工作的正常开展。目前有部分省市自行探索，建立了自己的“110”非警务警情分流机制，但如何建设全国范围内切实可行、群众认可的分流机制，并推广全国是当下面临的一个重要问题。

一、问题提出

（一）非警务警情占有比例偏高

2021年，上海市接警平台共接警已近1000万件，对于人数并不多的上海警察队伍来说，工作量繁重。以上海市静安区静安寺街道为例，2021年全街道共接警2800余件，其中接收到非警务类警情398件，这398件中涉及治安类168件、婚恋20件、家庭成员87件、 邻里111件、医患12件；由上述数据可见，非警务类纠纷已经占到静安寺街道全年接警量的14%左右，可以说占用了相当一部分的警力资源。

(二)公共资源造成浪费

大量无效警情、非警务警情侵占了大量的公共资源，使得基层民警疲于应对，超负荷运转，与此同时也削弱了公安机关对警务警情的处理能力。派出所若忙于处理非紧急、非警务警情，必然会影响打击违法犯罪活动、维护社会治安秩序的本职工作。占比较高的非警务警情占用着公安110服务台的热线，消耗了公安机关大量的有效警力与宝贵时间，让部分真正面临危难的群众难以得到救助。

（三）群众过于依赖110

对报警群众而言，过分依赖110，不利于公民诉求的实质性保障。受职权限制，公安机关不能处理商品质量、劳资、债权债务等纠纷类非警务警情。受专业技能的限制，不具备“水、电、气、热、通讯故障”等求助等非警务警情的处置能力。因此，通过110转接反而会延长此类问题的处理时间，导致群众的诉求得不到及时解决。

二、多源流模型分析框架及其适用性

多源流模型是由美国著名的公共政策学家约翰•W•金登于1984年提出。多源流模型涉及三条源流，即问题源流、政策源流和政治源流[[1]]。在“机会之窗”打开时，三条源流汇聚共同推动一项政策的实行。多源流模型中问题流主要关注问题的界定，包括问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公共接受程度有关。政治流涉及政治对于问题解决方案的影响。

从近年国内的研究看，多源流模型对政策议程开启的研究分布于教育、治安、机构改革、住房政策等多领域。简单来看，本文所想研究的问题，涉及到社会问题、政府部门博弈、流程改革、结构逻辑符合多源流模型的框架。所以，本文可以尝试用多源流模型对该项政策做一个分析。

三、非警务警情分流政策的多源流模型分析

（一）问题源流

拉雷·格斯顿认为，“在政治过程背景中，一种触发机制就是一个重要事件，该事件把理性的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。公众的反应反过来成为政策问题的基础。”[[2]]问题源流是指政策活动中人们辨认和理解客观存在的、己经引起关注的社会公共问题。这些社会公共问题不会自然成为政策议题，而是需要重要数据指标、重大事件或者对现有公共政策理念的反馈来进行界定。在非警务警情对接分流公共政策理念这一议程中，问题源流主要源于当前警务人员压力大、现行管理理念负面造成相当比例的过劳死和本职工作的非高效运转。

全球大部分国家警务工作者占总人口的比率约为每万人35名警察，但我国这一比例却只有每万人 13 名警察，远远低于其他国家，甚至只为其他国家的三分之一，也是当前全球范围内比例较低的国家[[3]]。众多的虚假警情、无效警情，一方面使 110 指挥中心无法准确判断实际情况，导致真正存在危险的求助被耽误，无法第一时间掌握具体情况并实施帮助。另一方面，浪费了大量的宝贵警务资源，原本可以自己解决的事件，却要交给警察来处理，使他们必须要不断奔波，加班，占用了大量的休息时间，严重影响了身体健康。据不完全统计数据（该项数据不完全披露）显示，2015年到2020年期间，每年倒在工作岗位上的警察在400人上下浮动，已经成为行政机关中牺牲人数最多的群体，其中很大一部分人群是过度劳累导致的。

大量非警务类警情的存在影响公安机关的本职工作。清华教授余凌云曾公开表示：“公安部门处理众多非警务活动，必然会对职责范围内的工作受到影响，特别是维护社会稳定和平及打击违法犯罪行为等。”当前，这种影响已经在逐步出现。群众普遍将 110 作为社会服务电话使用，致使纠纷和求助类警情比例不断增大，大量纠纷和救助的处置，不仅占用了有限的 110 报警资源，更让基层民警在调解处置非警务报警时牵扯大量精力，已经影响到派出所执法办案、基础管理、基础防范等主业，甚至影响到社会治安的管理。

（二）政策源流

当问题被认知并得到政府或者社会中一部分人的关注时，围绕这个问题的解决就会产生很多政策建议，这些政策建议就形成了政策远流。民主集中制的体制下，多数政策的决策规则实质上是“议行合一”的[[4]]。在我国具体表现为面对政策问题，一个包含政府、专家学者等构成的政策共同体会通过一定方式，比如论文形式、媒体观点、会议精神等，提出相应的意见建议。关于减轻公安负担、分流非警务类警情，已经有有诸多实践和部署。

2016年11月，公安部在湖南省岳阳市召开《全国公安机关规范基层警务工作暨 110接处警工作会议》，会议当中明确指出，要在今后的公安 110 接处警工作的发展当中，努力做好警情联动分流工作，推动公安 110 接处警工作与社会资源的有机联动衔接，着力提高 110 接处警工作在打击违法犯罪、维护社会治安稳定、服务人民群众、应急求助等方面的能力和水平，这一会议的召开充分说明公安 110 接处警联动机制建设将会是未来 110 接处警工作的发展趋势之一。2019年6月,公安部根据中央关于“基层减负年”的部署要求,针对基层派出所工作任务重的现状,出台了《为公安派出所减负十项措施》,其中第一项措施即为“有效分流非警务类报警求助事项”。针对当前派出所在接处警工作中非警务类警情数量较大，消耗和分散着民警从事公安工作的时间和精力问题，《措施》提出，要有效分流非警务类报警求助事项。全面对接“政府热线12345”，深化“110”接处警社会应急联动服务机制，在城镇地区全面落实为派出所分流非警务类报警求助事项渠道和工作机制。[[5]]

上海市作为率先建立“110”非警务警情对接分流机制的城市，通过市司法局和市公安局联合印发《关于坚持发展“枫桥经验”完善人民调解与“110”非警务警情对接分流机制的意见》，规定自2019年1月1日起，上海市正式启动人民调解与110非警务警情分流对接机制。该分流机制根据上海市行业性、专业性纠纷调解的分类标准，结合110工作实际，将医患纠纷、邻里纠纷、家庭成员纠纷、婚恋纠纷等非警务警情中的纠纷类警情从110分流至人民调解组织。

总体而言，开展非警务警情分流的工作已经在多地开展试点，各个地方根据不同的情况，因地制宜制定方案；而非警务类报警占用过多公共资源的情况也获得公安部和国家层面的关注。

（三）政治源流

政治源流是政策议程的重要组成部分，由国民情绪、压力集团之间的竞争、政党或者意识形态分布状况、行政或立法上的变更等构成。这些因素反映出政治权利的分配与政治利益的博弈，进而导致政策辩沦中政治因素发生变化。具体到非警务警情对接分流公共政策理念这议题，政治源流要由公众情绪、执政党的执政理念、管理权限的变化构成。

（1）国民情绪

约翰·金登教授提出，“在一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考，这种国民情绪以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪的这些变化对政策议程和政策具有重要的影响”[[6]]。国民情绪代表着一种利益需求，比较常见的表现形式是公众的舆论，比较集中的公众舆论会对政府公共政策理念和政策决策形成比较大的外部群体压力，推动政府更加关注公众舆论和民意，适时调整公共政策理念，探寻解决公众热议问题的新路径。在现实环境中，每年频频发生的警察过劳死事件都会引发热议和纪念，而且这个热度己经持续了很长的时间，调整非警务警情对接分流的公共政策理念、更好地满足居民需求是越来越多民众的呼声。

（2）执政党的执政理念

中国以往的政策实践很明显体现出精英决策模式，一项决策首先源于执政党对现实的把握和推动，否则无论社会对某些政策的诉求多么强烈，都不能自动输入政策议程。伴随着十八大后，依法治国、依法执政理念的深入人心，这种执政理念必然传导至公共政策领域，必然要求在今后的政策制定过程中更加重视社会公平正义。《110 接处警工作规则》将 110 应该受理的案事件规定为三类十一种,第一类是报警类五种；第二类是求助类五种；第三类是对公安机关及人民警察违法违纪现象的投诉。但是,在实际运行过程中,110 的受理范围远远超过了《110 接处警工作规则》的规定。因此,各级公安机关开始反思“有困难,找警察”的口号。从2016 年,公安部在湖南岳阳召开“全国公安机关规范基层警务工作暨 110 接处警工作会议”,会议提出要为基层减负,推广“岳阳经验”,明确 110 的职责,大力宣传政府 12345 电话服务热线,引导群众正确拨打和使用 110后，关于如何实现非警务类警情分流的探索就一直没有停过。

（3）管理权限的变化

随着110接处警中非警务警情复杂频发，治安情况复杂而频繁，政府必须在部门之间实施综合治理。部门间合作治理在非警务活动中发挥着重要作用，建立与地方政府联系的部门间合作治理体系对公共安全改革具有重要意义。一方面，公共安全治理的主题可以多样化，并在三者之间进行合作，以形成政府机构，市场或社会之间，或政府，社会与市场之间在公共安全治理方面的合作网络。同时，公安治理的权力管理水平发生了变化。公安部门不负责所有职能，但政府与其他职能部门合作共同解决问题，实现各种合作与联系。每个职能部门都在各自领域发挥专业优势，多元化的治理。

（四）机会之窗

近年来，频频出现的警察因公牺牲的新闻牵动着群众的心。警察每年以数百人牺牲的代价，全力维护着社会的稳定，这样的代价在和平年代明显过高。其中除了突发事件外，因疾病、过劳而牺牲的占一半以上。牺牲的绝大多数警察都是公安机关的骨干和优秀人才。2017年，江苏省海安县公安局城南派出所所长高广喜同志因长期超负荷工作，在连续工作36小时后，累倒在工作岗位，后被紧急送医抢救无效，不幸因公殉职，年仅48岁，其从警24年来，先后荣立三等功4次，在担任城南派出所所长期间，单位连续14年被公安部评定为“一级公安派出所”。2018年，全国公安系统一级英雄模范、公安部首批八大特邀刑侦专家之一、上海铁路公安局刑事技术高级工程师张欣同志，因连续加班工作劳累过度，突感身体不适，经抢救无效于10月20日19时许不幸逝世，享年58岁。再到2020年新冠疫情发生后，牺牲在工作岗位上的人民警察更是不计其数。

这些事件令人悲痛之余也开始思考：怎样才能让我们的人民警察获得健康权的保障？怎么样做才能为他们减负增能？

四、对策和建议

（一）创建“110”联动“12345”平台

现在，各地都在创建“12345”政务服务平台，在现实中，公安 110 接报警平台与 12345 政务服务平台大多是相互分离的，因此可以加快通过联动运行模式着力解决警情分流难题。比如，当有群众拨打 110 报警平台求助，所反映的内容是政务服务或是家庭邻里纠纷方面的，超出公安机关业务管理范畴，公安 110 接报警平台工作人员在告知当事人之后，转入 12345 平台进行处置；同样，若 12345 政务服务平台接到人民群众反映的人员违法犯罪信息，也将即时转入公安 110 接处警平台进行相应受理。公安 110接报警平台与 12345 政府服务平台保持信息沟通，互通有无，保持相互反馈的工作运行机制，可以大大提高警务分流效率，帮助群众找到真正可以快速解决问题的对应部门。

（二）建立司法所、派出所联动机制

司法所是司法行政系统参与基层综合治理工作的重要成员，具有化解人民内部矛盾，参与调解疑难、复杂民间纠纷，参与社会治安综合治理的重要作用。在目前的接警中，家庭矛盾、邻里矛盾、婚恋纠纷占了很大一部分。因此，可以建立街道司法所与派出所的合作机制，派律师和人民调解员进派出所，除定期向群众宣传法律法规之外，还可以推动律师和人民调解员参与到派出所的矛盾调解工作中，既可维护当事人的合法权益，又可节省不必要的出警，防止事件的进一步激化，维护社会稳定。

（三）转变“110”万能观念

当前，社会公众对“110”普遍存在认知错误，习惯性认为公安机关“无所不能”“有求必应”“有困难找警察”，这些思想极大的影响限制了“110” 非警务警情政策的出台和发展，我们应当通过加强宣传工作来逐渐扭转人民群众的既有观念。一是要加大“110” 接处警社会面宣传力度，向人民群众公开“110” 接处警工作的具体职责、权限和范围，让公众知晓怎样报警，如何处警；二是要利用传统媒体，新媒体及自媒体等新闻媒介，宣传“有限警务”，逐步扭转公众对于“110”接处警工作认知偏差，从思想源头上，减少非警务报警的产生。三是要加大对 12345 政务服务平台的宣扬力度，使人民群众更加清楚知晓12345 这一政府服务平台，能更加清楚的辨析12345 政府服务平台与“110”报警平台不同的职能权限和服务受理范围，引导人民群众根据自身需要更加合理的选择不同的服务平台，促进“110”接处警警情的分流。

参考文献：

[] 杨雪琴.多源流决策分析理论及其在国内外的应用[J].决策探索，2006 (5):11-13.

[] 拉雷.格斯顿.公共政策的制定:程序和原理[M].重庆:重庆出版社，2001.23.

[] 朱文博.公安机关警力资源管理研究. [D]. 郑州大学，2009：1-7

[] 赵德余.政策共同体、政策响应政策工具的选择性使用—中国校园公共安全事件的经验[M].公共行政评沦，2012(3):7-29.

[]公安部.为公安派出所减负十项措施［EB/OL］.

http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/05/content_5397509.htm.2019-06-05.

[] [美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策(第二版)[M].丁煌，方兴译.北京:中国人民人学出版社，2004.123.

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[] [美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策(第二版)[M].丁煌，方兴译.北京:中国人民人学出版社，2004.123.

[[1]] 杨雪琴.多源流决策分析理论及其在国内外的应用[J].决策探索，2006 (5):11-13.

[[2]] 拉雷.格斯顿.公共政策的制定:程序和原理[M].重庆:重庆出版社，2001.23.

[[3]] 朱文博.公安机关警力资源管理研究. [D]. 郑州大学，2009：1-7

[[4]] 赵德余.政策共同体、政策响应政策工具的选择性使用—中国校园公共安全事件的经验[M].公共行政评沦，2012(3):7-29.

[[5]]公安部.为公安派出所减负十项措施［EB/OL］. http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/05/content_5397509.htm.2019-06-05.

[[6]] [美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策(第二版)[M].丁煌，方兴译.北京:中国人民人学出版社，2004.123.