比较视阈下的建筑外立面高空作业安全监管研究[1]

比较视阈下的建筑外立面高空作业安全监管研究[1]

苏杨，邓红波

（成都市市容环卫管理事务中心，成都，610000）

摘要：随着高层、超高层建筑的大量出现，建筑外立面高空作业安全问题日愈突出。但在安全生产领域内高空作业尚未得到重视，现有研究对此鲜有关注。本文通过对现状的考察发现监管中存在“碎片化”、“监管弱化”等新老问题，基于对国内、外相应的监管方式措施的比较，提出了完善建筑外立面高空作业安全监管的相关建议。

关键词：高空作业；安全；监管

1.问题提出

随着我国经济的迅速发展，城镇化率不断提高。2020年数据显示我国的城镇化率高达63.89%。与此同时城市建设日新月异，国内一线、二线、三线城市都在快速发展，城市中的超高层建筑物以及高层建筑物也越来越多。根据世界高层建筑与都市人居学会（CTBUH）的统计，我国目前高度超过150米的建筑共有3757座，其中300米以上的建筑共有101座，占比超过全球的1/3。截止2020年10月，在我国重点19城中，超过100米以上的高层住宅小区数量为13130个。世界高层建筑与都市人居学会的数据表明高层建筑排行榜上前20的城市中有8个来自中国。

图1 世界最高国家排行榜（来源：CTBUH世界高层建筑与都市人居学会）[2]

图2 世界最高城市排行榜（来源：CTBUH世界高层建筑与都市人居学会）[3]

伴随着高楼林立，建筑外立面高空作业得到了快速发展。然而与市场潜力无限形成反差的是，行业监管、市场发展、企业能力并不相称。与普通建筑外立面作业相比，高楼大厦带来的高空作业事关安全生产、生命健康、社会安定与和谐。但调查显示高空外立面作业存在大量安全风险隐患，安全问题日益突出。国家安全生产监督管理总局信息研究院院长黄盛初2014年时曾公开表示，我国建筑业事故总量仅次于采矿业，事故高发且死亡率高，每年报告的事故死亡人数超过1000人，其中60%是由于高处坠落和建筑物结构垮塌造成的。

遗憾的是，迄今为止，建筑外立面清洗行业的安全监管并未得到足够的重视。因此如何实现建筑外立面安全监管，将高空作业事故发生的几率降到最低，保证从业人员的权益，保障人身和财产安全是城市管理必须要关注和研究的重要议题。

2.当前建筑外立面高空作业安全监管现状

与其他领域的安全监管相比，当前我国建筑外立面高空作业安全监管既有老问题也面临新问题。

（1）监管碎片。监管碎片化是长期以来困扰我国安全生产的老问题，一般认为是由于“条块”分割的机制导致了监管呈现出碎片化（Kenneth Lieberthal，1992），并突出反映在环保、食品、矿山等领域（杨建国、盖琳琳，2018；李娜，2019；杨炳霖，2019），在建筑外立面高空作业领域也无例外。目前我国主要由《安全生产法》对职业安全进行规范，但尚未实现职业安全与职业健康的统一立法。据此在建筑外立面高空作业领域进行的部门职责分配，更是将生产安全的监管工作分散在安全生产监督管理、人力资源和社会保障、城市管理、工会等职能部门。尤其是建筑外立面安全生产涉及领域复杂，导致管理部门不同、管理标准不同、管理手段不同。手段不同、这样的机构设置不利于提高行政效率和降低行政成本，在职责具体实施时也会出现重复监管或空白监管的部分。

2009年，住房和城乡建设部出台了《建筑外墙清洗维护技术规程》。“规程”中要求，清洗维护作业应符合国家现行标准《涂装作业安全规程安全管理通则》《建筑施工高处作业安全技术规范》的规定。国家标准《座板式单人吊具悬吊作业安全技术规范》以及相关标准于2009年颁布实施，但总的来说作为新兴行业，建筑外立面的高空作业安全监管存在很大漏洞。从实践情况来看，对于高空作业的安全管理目前实际上处于真空状态。虽然安监、环卫、劳动、工商等部门都参与管理，但基本都是出事故后的处理，而日常的监督管理，以及前期的安全教育、培训、组织等工作则基本无人监管。

图3 建筑外立面安全生产领域（作者自行整理）

图4 建筑外立面安全生产监管体系（作者自行整理）

（2）规范空白。虽然在安全生产领域内的规范体系建设已经比较完善，但针对建筑外立面的高空作业，我国并无专门和统一的管理规范和管理机构。随着经济社会的发展，我国建筑外立面高空作业安全法规出现了立法缺位、解决方案不明确等问题。尤其在当前的安全生产规范体系里，并无对高空作业的细分与明确规定。有关高空作业的管理规定、标准等分散在不同管理部门，许多内容相对陈旧，无法适应我国高空作业迅速发展的趋势。故此有学者曾建议借《安全生产法》修订的机会，应当列入高空作业这一重要的安全生产领域，将其提高到与矿山、危险化学品等领域相同的重视程度。同时，作为安全生产的国家安全监管部门应该适时制定规范高空作业的部门规章《高空作业安全管理规定》，对工矿商贸等行业的高空作业安全监管做出具体的规定，以适应我国城市化快速发展带来的高空服务业发展。

（3）市场化导致监管弱化。2002年，国家安监总局曾经出台《关于特种作业人员安全技术培训考核工作的意见》，将“高处悬挂作业”列入特殊工种。安全生产法也明确规定，特殊工种从业人员必须经过专业培训，取得《安全资格操作证》，持证上岗。2004年之前，住建、劳动、安监等部门对于高空悬吊企业均进行资质审查，设立许可制度。2004年行政许可法实施后，由于缺乏相应法律依据，相关部门不再颁发资质证件。自此，有空建筑外立面的事前审批机制事实上已经被废止，更多地借助事中与事后的措施对潜在的安全问题进行监督，由此这一行业随之进入了“管制放松”的阶段（王华,2004）。

在职业准入门槛一再被削减后，高空作业的安全生产的相关认证，已普遍由行业协会颁发。目前，负责发放建筑外墙清洗资质的全国性质协会有3家，分别为中国贸促会建设行业分会建筑物清洁委员会发的“建筑物清洁养护施工企业资质证书”、中国中小商业企业协会清洁行业分会的“高空外墙清洗服务企业资质证书”，还有中国职业安全健康协会高空服务业分会发放的“高空清洗悬吊作业企业安全生产证书”。其中中国职业安全健康协会成立的高空服务业分会得到了国家安监总局的支持，从行业自律的角度进行规范，负责颁发全国统一的高空清洗企业安全生产证书，推行市场准入制度。企业必须持有《高空清洗悬吊作业企业安全生产证书》方能从事该行业，而从业人员则必须持有培训考核合格证书才能上岗。按要求，符合注册资金在30万元以上、与员工签订劳动合同、为员工上社保及高空意外保险、员工持有上岗证等条件的企业方能取得《高空清洗悬吊作业企业安全生产证书》。

但是不少行业协会的准入门槛较低，为高空作业的生产监督埋下隐患。显然，单靠服务行业协会，毕竟其是服务性质的，管理辐射面较小，加之其本身对企业包括承包商、施工方没有约束力，无法对他们进行监管，高空作业安全也就难以得到有效保障。

3.监管的国内比较

国内目前对于建筑物外立面高空作业监管显然还处于发展和完善的阶段，从全国范围内来看，对这一问题的重视态度并不一致，导致了在大致相同的中央层面规范要求下，不同的城市或是地区对其监管的方式措施也不一样（参见表1）。从这些城市的实践来看，目前就高空作业的安全生产大致存在以下问题：

（1）监管主体不统一。尽管大多数城市均将安全生产监督管理局作为主要的监管主体，但是因建筑外立面高空作业涉及安全生产领域庞杂分散，散见于地方性的规定也将不同行业的对口负责部门纳入其中，由对应的安全生产监督管理业务部门分段式监管。不过从效果来看，显然加大了部门之间的协调难度，尤其在权责划分上不甚清晰，为监管带来了难题。

（2）规范体系不系统。纵观全国其他地区，截止目前在地方性法规和省级政府规章上，尚无有关建筑物外立面安全生产的系统性法律规范制度。更多都是零星地散见于地方性标准和地方政府部门规定之中。且政出多门，各有侧重，又多有缺失，顾此失彼，难成系统。

（3） 效力层次较低。在已经制定专门高空作业规范的城市，基本表现为两种形式：①地方政府负责安全生产监管机构制定的部门规定，甚至是暂行规定；②地方性标准，标准既有强制性标准也有行业的指导性标准。这些规范总体来说位阶较低，法律强制力不足。这也为强力有效的监管带来隐患，尤其是在责任承担上，必须置于上位法，如安全生产法、行政处罚法的框架之内，颇受掣肘，甚至责任缺位。于此而言，以责任为中心的监管，必然缺乏足够威慑和有效的监管手段。

表1 不同城市（地区）安全生产体系比较（作者自行整理）

4.监管的国外比较

根据国际劳工组织的数据，尽管在职业医学和安全技术方面取得了进展，但全球与工作有关的死亡、受伤和疾病负担仍然巨大，远远超过武装冲突等更公开的伤害原因造成的负担。尽管大多数与工作有关的死亡、疾病和伤害发生在发展中国家和新兴工业化国家，但较发达经济体同样也存在相应的问题。其他发达经济体也在重复这种模式，其中许多经济体的表现要糟糕得多。总的来说，职业健康安全问题在国际上仍然是重大的挑战。而国外建筑外立面高空作业安全监管基本上是置于职业健康与安全之下进行。

（1）监管理念变迁。从历史上看，职业安全与健康的预防工作主要有政治活动、管制干预、劳动力市场行动等方面。在大多数国家，监管检查和执法行动是工作的核心。新近的一些理论尤其是新自由主义经济学家认为，政府管制存在一些难以克服的局限性，理应更加重视雇主在职业健康与安全中的重要作用，并以此改善工作场所健康和安全问题（Aalders, Marius, Wilthagen, & Ton. 1998）。不过另有研究发现，在全球或国家职业健康与安全(OHS)统计数据中，没有任何证据可以支持减少政府监管和监管监督（Kilkon Ko & John Mendeloff & Wayne Gray, 2010）。近几十年来，随着工作性质、组织形式以及经济和劳动力市场结构的巨大变化，监管的措施方式等也在发生变化。传统对健康和安全监的管检查是为了应对19世纪新兴工业化社会中劳动剥削所带来的挑战。在大多数西方国家，工业化早期设立检查员的目的就是为了监测雇员健康保护、安全和福利措施遵守的情况。但是，无论其覆盖范围有多广，国家监管机构的干预是大多数工业社会发展的共同特征。简单地说，劳动检查与管制干预是为了消除或减少工作中的危险，在这些措施中，雇主需要承担保护雇员的健康和安全以及为他们提供有关福利的各种法律责任。

另一方面，很多国家近几十年来，职业健康安全法规发展都有显著变化。很多已从规定具有法律约束力的详细技术标准、具体保障措施等，转变为改进健康和安全的管理进程。在传统规定之外，增加了非强制性（自愿）的健康和安全管理系统标准和准则。这些自愿的健康和安全管理方法可以追溯到20世纪初美国的安全运动，这对职业健康和安全管理(OHSM)产生了深远的影响。不过研究表明，企业在职业健康安全管理方法的能力存在局限，主要集中在小企业缺乏职业健康安全意识、能力和资源来管理工作中的风险。也有证据表明，在较大的组织中，职业健康安全管理往往也是无效的。这些组织可能有许多程序、会议和评估，但这些方式的运用往往在管理中整合得很差，因此在预防或减少职业健康安全风险上成效有限。因此，当前职业健康研究领域里一种较为流行的观点是，为了有效监督和执行职业健康和管理条例，劳动监察员必须设法影响责任人，提高管理工作场所风险的能力。如何影响雇主实现这一目标，可能需要采用与传统的管制方式不同的监管方法。

（2）美国经验。在世界发达工业国家中，美国的职业安全与健康监察体系是比较完善和规范的。美国较早就制定了《职业安全与健康法》，相关的职业安全与健康标准也门类齐全，可操作性强。为保证《职业安全与健康法》的有效实施，美国劳工部相继在1971年专门成立了职业安全与健康管理局（OSHA）。

图5 OSHA组织结构图

OSHA的三个主要作用是:1.安全卫生标准的制定;2.是通过联邦和州检查员执行。3.雇主和雇员的教育和咨询。（Miller, M Lee, Da vis, D Frank, Heenan, & T Michael，2009）其中执法行动是OSHA的重要组成部分，为减少工伤，因工致病和因工致死做出很大贡献。职业安全与健康管理局为确保雇主遵守《职业安全与健康法案》和OSHA的安全标准采取的主要方法是检查工作场所，调查事故、疾病和雇员投诉。当OSHA发现雇主无法承担他们的有关职业安全与健康的责任时，OSHA将采取强有力而又果断的行动。OSHA的检查不会事先通知，一般通过现场调查或电话与传真调查的方式，由被严格培训过的审核员进行。OSHA的检查和调查一般分为四类，OSHA在以下优先级处理这些检查:①迫在眉睫的危险检查；②事故及死亡调查；③投诉/转介调查；④程序检查(包括例行/计划性检查和区域和国家重点程序检查)。

在工作场所，一旦安全健康监察员发现存在严重的职业安全与健康问题，就会建议在经济上给予非常严厉的处罚。通常在以下情形，OSHA会认为雇主存在故意，并可能采取严厉的处罚:①存在危险情况；②雇主知道该条件违反了职业健康安全法案的标准或其他义务；③用人单位未采取合理措施消除危险的。被指控违反职业安全与健康法律法规的雇主还可能受到刑事制裁。刑事指控通常适用于如下情形:①如果雇主故意违反OSHA标准导致死亡的一个员工；②如果已经给予了事先的检查通知；③如果雇主故意陈述虚假声明。当然这种最严厉的措施一般只发生在违反规定导致雇员死亡的情况下。在刑事诉讼中，因故意违反标准而导致雇员死亡的雇主，可被处以最高25万美元的罚款(如果雇主是一家公司，则为50万美元)和/或最多6个月的监禁如果第二次被定罪，刑期将会加倍。）

其中有关高空作业的规范，主要由美国职业安全与健康管理局制定 (OSHA-防坠规范)。OSHA建立了针对行业的要求和工具标准,以降低在高处工作所带来的风险。雇主必须在工人面临从下列高度坠落的情况下提供安全、有保障的坠落保护。①普通行业工作场所高度超过4英尺（1.2米）；②造船行业工作场所高度超过5英尺；③建筑行业工作场所高度超过6英尺；④岸线行业工作场所高度超过8英尺。OSHA还为雇主提供其它具体规则, 以应对坠落的危害, 其中包括：①在高于较低楼层6英尺或以上的无保护一侧或边缘的表面上工作的员工必须使用坠落保护 (通过护栏、安全网或个人防坠落系统)；②当员工在危险设备和机械 (如传送带或危险液体储罐) 上工作时, 必须提供防坠落保护 (无论潜在的坠落距离如何)；③行走面上的暴露孔口必须完全保护, 有护栏和护趾板, 或有盖子；④必须在开放式平台、行走面和行走道周围使用护栏和护趾板；⑤雇主必须对工人进行有关高处作业相关危害的培训, 告知他们高处作业所带来的危险, 以及如何在工作中确保安全。OSHA通过检查及对有问题的单位予以处罚来确保标准实施，收集并记录职业相关的疾病、伤害与死亡数据，对工作安全进行全面监管。

5.我国建筑物外立面高空作业安监管的完善

从国外的实践来看，在基本法律层面专门针对高空作业安全监管进行立法并非常态，更多时候是将其置入职业健康安全之中考量，尤其是早期工业社会国家大多都在统一的健康安全法之下，针对特定领域的高空作业制定了严格的强制性标准，以保护劳动者权益尤其是职业健康安全为基本目的。因此设置统一的规范执行机构OSHA，对法律、标准的执行情况进行监督。但这种监督并非规制的全部内容，尽管几乎所有成熟的工业国家都重视政府监管的作用，但不容忽视的是民事的事后赔偿、劳动者、工会等的事中参与都非常重要。为此，在构建成都市建筑物外立面高空作业安全生产体系时，既需要考虑地方实际情况也要借鉴先进经验。有鉴于此，在体系建设时应从以下几个方面入手。

（1）健全完善职业安全健康法律体系

国外职业健康与安全法律大多由法律、条例、守则、指南、标准等不同层面内容构成，体系复杂但不凌乱。相比之下，我国《安全生产法》未能将职业健康与安全内容合一，也未能明确企业主体责任的概念、综合监管与专项监管职责界限等内容，尤其对工作场所相关安全与健康责任缺乏细化规定。同时基本法缺乏相应的行政法规作为衔接，而大量的部门规章法律位阶较低，许多问题难以得到有效规范。

目前，我国不同部门对高空作业的安全标准规定差别较大，缺乏统的高空作业安全标准。为进一步提升安全生产管理水平，制定统一的高空作业安全标准，以指导各行业的高空作业安全管理非常有必要。为实现职业安全与职业卫生的统一立法，安全生产监管部门理应会同有关部门，适时制定推出相应的技术标准和安全规范，以确保非建筑施工领域的高空作业安全。技术标准的完善，可为相关部门制定高空作业安全监管规定提供支撑。

（2）明确监管主体，强化机构合作

目前中央监管机构是国家安全生产监督管理总局，但这一“安全生产”并非职业健康与安全，实际上多年来我国职业安全与健康一直缺乏一体化的管理机构。在国外，经过不断的体制改革，多数工业发达国家均对职业安全和健康进行统一规范与管理，如美国OSHA、英国HSE、日本劳动基准局下安全卫生部、德国BMAS下第三总局职业安全与健康总局、芬兰社会事务与健康部下职业安全健康监察局，一体化的管理保证了人力物力最大限度的优化利用，也能够减少部门之间因为合作带来的无效率。因此在建构新模式的时候，考量的切入点和重心更应该放在多部门监管模式之下所产生的监管碎片化，及其由此导致的监管实效不足、监管效率不高、监管间的相互推诿现象。多年监管的实践创新和理论研究对此能够给予较为充分的解决方案，已达到整合之目的（Tsai, W. H. , &  Zhou, W. 2019）。

（3）改变监管方式

以政府为单一监管主体、以行政命令为主要手段的传统监管模式存在监管效率低、执行效果差、信息追溯程度低等问题，难以满足当前“放管服”改革的需要，因此需要重新构建新型监管方式。当前研究多从多中心治理的视角，结合特定行业需求，对创新监管开展研究，提出“政府主导、行业自律、社会参与、协同共治”的监管方式。此种方式基于“多元共治”理论强调多元主体参与监管的重要性，已经逐渐成为学界共识。如何在安全监管中，平衡政府强制与企业自律的关系，是老生常谈的话题。新近的规制改革一项重要的内容是对雇主的职业安全与健康管理授权，我国在安全监管中也应借鉴这种理念，探索建立企业自律模式，激发其自主创新安全管理的热情，进一步减轻行政执法的压力。同时依托现有行业协会，进一步提升社会性主体在监管中的积极性。其中行业协会注重发挥其行业自律的功效，其他社会性主体则注重发挥信息反馈与监督功能。引导行业协会建立“行业内违法失信行为记分制度”，对从业者进行自律监管与考评，将计分制度与“黑名单”制度挂钩，对黑名单企业进行公示；建立奖励、补贴等政策有效激励企业优化发展。

（4）改进监管措施

从当前的实践来看，安全生产监管通常可以分为以下几种：（1）严控准入；（2）政策规制；（3）隐患排查；（4）以罚促管；（5）安全考评。研究表明（郭中华等 ,2021）单纯依靠某种单一的规制措施不能完全解决问题，监管措施的效果实际上都需要借助严格的执法行动来实现。目前在建筑物外立面高空作业领域根据行政许可法的规定，多数情况下已经不能再延续许可管制，在此情况下，需要在明确监管主体的情况下，赋权职能机构制定政策，增加日常排查、预防隐患，必要之时以罚提高“违法成本”实现威慑作用。

参考文献：

1.Aalders, Marius, Wilthagen, & Ton. (1998). Moving beyond command-and-control: reflexivity in the. Law & Policy. 

2.Miller, M Lee, Da vis, D Frank, Heenan, & T Michael .Occupational Safety and Health Law Handbook（Second Edition）(2009). Government Institutes

3. Kilkon Ko & John Mendeloff & Wayne Gray, 2010. "The role of inspection sequence in compliance with the US Occupational Safety and Health Administration's (OSHA) standards: Interpretations and implications," Regulation & Governance, John Wiley & Sons, vol. 4(1), pages 48-70, March.

4.Kenneth Lieberthal, “Introduction: The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations,”in Bureaucracy, Politics and Decision Making in Post-Mao China, ed. Kenneth Lieberthal and David M.Lampton (Berkeley: University of California Press, 1992)

5.Tsai, W. H. , &  Zhou, W. . (2019). Integrated fragmentation and the role of leading small groups in chinese politics. China Journal.

6.李娜.生态环境监管应由“碎片化”走向“系统化”[J].人民论坛,2019(02):70-71.

7.郭中华,姜卉,尤完.建筑施工安全生产监管模式的事故作用机理及有效性评价[J].公共管理学报,2021,18(4):63-77170

8.杨炳霖. 后设监管的中国探索:以落实生产经营单位安全生产主体责任为例[J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 2019(5).

9.杨建国,盖琳琳.食品安全监管的“碎片化”及其防治策略——基于整体性治理视角[J].地方治理研究,2018(04):15-25+77-78.

10.王华.在放松管制与强化管制之间——论新时期中国政府管制的路径选择[J].江苏社会科学,2004(03):105-111.

[1] 成都市市容环卫管理事务中心项目“成都市建筑外立面安全生产体系建设”（项目编号：QXZX-2021-003）研究成果之一。

[2] 参见https://www.skyscrapercenter.com/countries，最后浏览日期2022年3月5日。

[3] 参见https://www.skyscrapercenter.com/cities，最后浏览日期2022年3月5日。