乡村治理视角下村规民约的现实困境与完善路径

乡村治理视角下村规民约的现实困境与完善路径

徐小虎

四川省社会科学院法学所   四川省成都市 610072

摘要：随着城乡社会发展，村规民约日渐形式化、空洞化及趋同化，无法有效发挥其在乡村治理中的作用，不利于乡村振兴战略的实施。认清和解决村规民约建构和实施所面临的困难和挑战，有利于提高村民的自治能力与水平, 对于推进农村基层建设,从而实现乡村的有序发展和振兴具有重要理论和现实意义。

关键词：乡村振兴；村规民约；乡村治理

一、问题的提出

 “三农”问题自古以来都是中国发展的一道难题，为了解决“三农”问题党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略。有效推进乡村振兴战略，要求我们必须提高乡村治理能力，实现乡村的良法善治。村规民约作为一种内生于村民自治共识的“软法”，是维护农村社会秩序最基本的社会规范，自诞生以来一直是乡村治理的重要载体。十八届四中全会指出，要发挥乡规民约在社会治理中的积极作用。党的十九大以来，习近平总书记多次就发挥村规民约作用作出了重要指示。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》, 都明确提出要发挥村规民约的积极作用，以提高基础社会治理的法治化水平。村规民约的建设对加强和创新基层社会治理、提高基层社会治理法治化水平具有极为重要的意义。然而随着时代变迁和城乡社会发展，农村社会环境发生巨大改变，村规民约的存续形式、涵盖内容、权威来源均已不同往日,日渐形式化、空洞化及趋同化的趋势使其功能无法得到有效发挥。准确认清和解决村规民在约构建和实施中面临的现实困境和挑战,对于提高村民的自治能力与水平, 从而实现乡村振兴和发展具有重要理论和现实意义。

二、村规民约构建和实施的现实困境

随着城镇化的不断推进，乡村人口大规模流出，乡村“空心化”成为普遍现象。并且随着信息化社会的来临以及人口流动的加强，乡村不再是以前封闭的乡土社会，村民权利与法治意识的增强，乡村社会内外关系也逐渐复杂化。在此背景下，如何构建符合本村实际的乡规民约并有效实施，以维护本村村民的切身利益和村落的社会秩序，成了乡村治理的一大难题。从实践过程看，这一难题主要表现在村规民约的制定、执行、监督和救济等多个方面。

（一）制定方面

1. 制定程序

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条与第二十二条明确规定了村规民约的制定程序。村规民约作为村民自治的产物，应当体现大多数村民的共同意志，按照法定程序由多数村民共同制定。然而现实情况是并非所有村都完全按照法定程序制定，比如有的村照搬乡镇政府的模板，不结合村落实际情况，导致内容空洞，缺乏可操作性；还有的村规民约由村委会成员讨论确定，一方面违反了法律规定的制定主体，另一方面由于缺少村民的参与，无法保障程序的公开、透明。

2. 制定内容

在村规民约的内容方面，有的村规民约与现行法律法规相冲突、有的村规民约流于形式无失效、有的村规民约重义务轻权利、有的村规民约重罚轻教等。

（1）与现行法律法规相冲突

根据《村民委员会组织法》第二十七条第二款之规定，村规民约不能与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不能侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。村规民约是乡村治理中运用道德规则、风俗习惯对法律法规的补充，其不得违反现行法律法规和国家政策。有的村对制定的村规民约的合法性认识不足，部分条款存在规避排斥国家法、甚至与现行法律法规相冲突的情况。这不但有损国家法律制度的权威和威严，而且无法保障村民的合法权益，极易造成上访事件，引发乡村社会秩序混乱。比如有的村规民约受重男轻女思想的影响，规定要出嫁的、已经出嫁、离婚回来的妇女无权参与村里土地补偿款等土地利益的分配，严重侵犯了妇女的土地权益。2018年曲阜市陵城镇程庄西村的村规民约中就曾规定“出嫁的媳妇、户口迁出户不再享受补偿”。还有的村规民约规定的处罚数额和处罚方式超出了法律法规的相应授权。如2019山西省襄汾县某村公告要求村民一切从简，杜绝铺张浪费等不良行为，不允许过满月、周岁生日，搬家宴请等，葬礼不准披麻戴孝、进行祭奠活动等，并且以道德银行星级下降和限制贫困生、转学、上户等手续办理为手段不当约束村民的行为。这些条款不但无法令村民信服，还极易引发村民的抵触情绪，不利于乡村治理。

（2）流于形式无实效

有些村规民约极少明确村民具体权利义务，多是倡导性、宣示性的条文，缺乏操作意义, 实际作用不大。嵊泗县政协委员会就指出其村规民约的条文存在类似问题，导致难以具体执行。鞍山市也指出其个别地区的村规民约，是闭门造车写出来的，没有多方引导群众参与和讨论，内容看似详尽、包罗万象，但都是生硬的条款格式，过于抽象，离群众的内心期待很远。

（3）重义务轻权利

许多村规民约存在着义务本位思想突出的情况。文本多为“不得”、“不准”、“禁止”之类的义务条文, 权利条文少且范围窄, 一般仅涉及人身权、财产权, 几乎不涉及民主政治权利，权利义务相当不对等。这不利于培育村民作为国家公民的主体意识和权利意识。

（4）重处罚轻教育

大多数村规民约主要通过经济处罚手段来约束村民，比如罚款、取消福利优惠等, 而较少运用说服教育、劝告的方式。如《洪雅县三宝镇李槽村关于成立村级红白理事会的倡议》的规定：“全年全域范围内禁止焚烧秸秆、垃圾、杂草、落叶等，应做到不见烟、不见火、不见黑斑，违反者将受到拘留15天，罚款2000元的处罚。”村规民约作为村民间的一种社会契约需要具有平等、宽容与妥协性，过于刚硬的条文一方面不利于村民纠纷时的沟通协调，另一方面村落并没有执法权，这种违反法律规定的条文也会影响村规民约的权威与效力。

（二）执行方面

规章制度再好，关键是要落实，村规民约同样如此。在村规民约的执行方面，由于法律没有明确规定执行主体，在实践中一般默认由村民委员会、村干部或者基层党组织来负责执行，但是这也导致了少数村落在具体执行过程中存在推卸责任的现象。其一，由于目前乡村里都是低头不见抬头见的熟人，少数村干部不愿得罪村民，对违反村规民约的村民不能严格按照相关条款的规定执行，使村规民约流于形式，只是书面上的文件；其二，由于村干部的素质高低不齐，部分法律意识淡薄的干部在执行中不但不依照村规民约的规定执行，还带头违反条约规定。并且简单粗暴的执行方式和手段也无法服众，使村规民约无法得到有效的贯彻落实。

（三）监督方面

《村民委员会组织法》规定了村规民约向政府备案的制度。但是实践中，一方面有些村规民约未经备案就落地实施了，另一方面有些村规民约虽然在乡镇镇府进行了备案，但由于乡镇政府对于村规民约没有实质审查的权利，在村规民约照搬模板的情况下必然导致其流于形式。另外，多数村民法律意识淡薄，没有维权的意识，也就不能全面监督村规民约的制定和实施。并且当村民的权益并没有受到侵犯时，也缺乏行使监督权的积极性。

（四）救济方面

法谚有云：“无救济，则无权利。”当村民权益受到村规民约侵害时，如何寻求救济也是实践中比较常见的难题。根据《村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定，在村规民约违法且侵犯村民的人身、民主和合法财产权利的情况下，也只能要求乡镇政府责令改正，只有在乡镇政府不履行监督义务的情况下才能提起行政诉讼，而不能直接通过诉讼向法院寻求救济。然而要求乡镇政府责令改正这一救济渠道，在“乡政村治”格局下行政权过度干预自治权的情况下，无法取得较好的效果。一方面村委会扮演“代理人”与“代表人”双重角色, 贯彻执行乡镇政府的行政命令, 难以形成真正的自治；另一方面很少会采用此种救济途径在于这种方式很容易引发涉法涉诉信访。至于司法救济方面，由于《村民委员会组织法》第三十六条所规定的撤销权针对的是村民委员会或者村民委员会成员作出的决定，而村规民约的制定主体是村民会议，所以当村民合法权益被村规民约侵权时，则无法请求人民法院适用《村民委员会组织法》第三十六条行使撤销权，被侵害村民也就无法通过司法途径获取救济。

三、完善村规民约的有效措施

针对以上问题，笔者认为应当以法治引领村规民约为基本方法，完善村规民约的建设就要实现村规民约的法治化。村规民约不是法外之地，其制定、执行、监督和救济都应当在国家法律框架内运行，都应当符合法治精神。村规民约法治化就是要以法治的手段增强村规民约的规制性、规范性和文化-认知性，积极促进村规民约的现代性转换和创新性发展, 重建基础要素, 重振制度生机活力。

（一）树立法治信仰、培养法治意识

法治意识的培养离不开法治教育宣传。一是政府工作人员法治意识的培养。乡镇政府要加强法治宣传教育，让乡镇政府人员明白合法合理的村规民约在推进乡村振兴与发展方面的积极作用，并提高乡镇政府工作人员指导和监督村规民约制定与执行的能力。二是村民法治意识的培养。要结合线下宣传和线上宣传，让法治思想全面深入村民人心。对于在村村民，可以通过宣传栏板报和村内广播的方式展开宣传，而对于外出村民则可以通过本村官方微信公众号、抖音、火山视频等方式加强宣传，提高村民的认知程度。还可以通过定期召开会议或者开展讲课的形式对村规民约的内容讲解和宣传，让村民耳熟能详，提升村民法治素养。

（二）规范村规民约的制定机制

在制定程序方面，首先要明确制定主体为村民会议，其次在流程上《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》已经明确指出制定或者修改村规民约一般应经过五个步骤，分别是征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决和备案公布。村党组织、村民委员会要广泛征求群众意见，提出需要规范的内容和需要解决的问题并组织村民广泛协商，从而最大限度的集中民意，拟定符合本村实际情况的草案。村党组织、村民委员会将草案修改完善后报乡镇党委、镇府审核把关，最后召开村民会议对草案进行审议讨论，并形成最终版本后向乡镇政府备案公布。整个制定的过程需要完全公开公正透明，在制定主体、制定流程、表决程序上都要合法合规民主。

在制定的内容方面，首先要确保内容的合法性，村规民约的任何条款都不能与国家法律法规和政策相抵触；其次村规民约要与各村实际相结合，要充分吸收各村风俗习惯、人文风情制定有针对性的规定；最后村规民约要融合社会主义核心价值观的精神内核，做到国家、社会、个人三者相结合，要注重权利义务的平衡，增强村民的参与感与认同感。

（三）落实村规民约的执行组织

针对法律没有规定执行主体的问题，可以在法律规定的范围内专门设立村规民约的执行组织，以确保执行的效力，避免推诿扯皮、责任不清的情况。如成立红白理事会、评理会、老年协会等组织，从村里德高望重的老人、道德模范、退休干部等乡贤中选举成员，让它们在村规民约的执行中发挥协助作用，同时有关部门要强化对这些组织的业务指导，加强对成员的业务培训，规范其运行。其次要坚持化惩为奖、奖惩结合的方式，将村规民约赋分量化，通过分值变化引导村民价值判断和行为选择。并且要确保分数评价过程的权威公正，以维护村规民约的权威。

（四）健全村规民约的监督机制、

在行政监督方面，要增强备案审查机制的有效性。乡镇政府应设立或规定具体部门对村规民约进行备案审查，不能只备案不审查，发现问题要及时反馈，并责令村民会议改正。这方面可以学习湖南省出台的《关于开展村规民约和居民公约法制审核的指导意见》的先进经验，细化审查流程、提高审查质量，联合乡镇法律顾问集体决策，书面回复，切实做到应审必审、有错必纠。其次可以建立定期检查制度，对于辖区内的村规民约，乡镇政府应当做到常检定检，不符合社会发展需求的村规民约要督促村委会议及时调整或清除。

在司法监督方面，要注意司法权和行政权的有效衔接。在违法村规民约侵害村民权益而引起的诉讼中，法院首先要审查被诉村规民约的合法性，再判定侵权事实是否成立。对合法的村规民约，法院应直接认定其效力，对不合法的村规民约，法院不能直接予以撤销，只能提出司法建议，由乡镇政府责令村民会议改正。

在民主监督方面，应当畅通村民舆论监督的渠道，鼓励村民通过网络媒体、智能手机等手段途径揭发违约者行为，促使其行为的及时有效截止，提升村规民约监督和奖惩机制的权威和严肃性。

（五）畅通村规民约侵权的救济渠道

乡镇镇府除依职权对村规民约进行审查监督以外，当村规民约侵犯村民具体权益时，村民也可申请乡镇政府对村规民约进行违法审查并责令改正。乡镇政府应当明确规定主管部门并制定清晰明了的申请流程，实现高效便民的服务效果。此外可以在村里建立申诉、复议机制，拓宽村民的救济渠道。村规民约是村民自治的产物，通过村里组织解决一方面符合自治的要求，另一方面也能节约村民的时间和金钱，降低村民的维权成本。

结语

制度源于人对期望社会、经济、政治结构的需求。村规民约是推进村民自治深入开展的重要帮手,是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的有效途径,更是提升乡村治理效果的有力抓手。新的时代背景下，只有合法、合理、合乎情理的村规民约才能有效提升乡村治理效果，推进乡村发展与振兴。应当从村规民约的制定、执行、监督和救济多个方面进行优化，将村规民约推入现代化、法治化轨道。只有积极发挥村规民约的正面作用,才能真正实现村民自治,从而完善乡村治理体系,进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。

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作者简介：徐小虎，四川省社会科学院法学所，硕士研究生，从事刑事诉讼学研究。