责令性行政行为的法律属性分析

责令性行政行为的法律属性分析

曾智超

沈阳师范大学  法学院 法律（非法学）专业硕士学位研究生

摘要：带有“责令”开头的行政行为不论是在法律法规文本中，或是理论界讨论与实践中，对这类行为的性质研究和运用都存在混乱的问题，学界对此的讨论也是意见不一、各持所见，尚未得出具体化、明确化的理论结果。为了解决实践中责令性行政行为“定性难”问题，本文对我国现有的带有“责令”开头行为的表现方式和性质争议问题进行了分析研究。

我国的现行法律法规中规定了大量的带有“责令”开头的行为，例如：责令停产停业、责令限期拆除、责令改正等。这些带有“责令”开头的行为贯穿在各大行政法规之中，是行政主体在行政管理过程中常用的执法手段。不论是在法律法规文本中，或是理论界讨论与实践中，对这类行为的性质研究和运用都存在混乱的问题，学界对此的讨论也是意见不一、各持所见，尚未得出具体化、明确化的理论结果。为了解决实践中“定性难”问题，本文对我国现有的带有“责令”开头行为的表现方式和性质争议问题进行了分析研究。

一、责令性行政行为的含义

责令性行政行为，又称为行政责令行为，无论是在行政法学界的理论研究中或是在法律文本的规定中，都尚未对该行为进行一个权威的命名,本文拟采用“责令性行政行为”这一名称。

二、责令性行政行为的理论学说

    正如责令性行政行为的概念一样，对其法律属性的归属也没有形成一致的看法。比较常见的观点有“行政处罚说、“行政命令说”、“行政强制措施说”等。

（一）行政处罚说

持该种观点的学者认为按照行政处罚法规定,明确列明责令性行政行为是一种行政处罚,包括责令停产停业等,是对具体权益的一种减损,具有惩罚的性质。

（二）行政命令说

持行政命令说的人认为责令性行政行为在《行政处罚法》中已有规定，即第二十三条规定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，而这则规定正是典型的行政命令。  

（二）行政强制措施说

行政强制措施说认为责令性行政行为属于一种告诫措施。责令改正、责令纠正违法行为这些措施在执行中并不停止相对人的生产或经营活动，所以它不具有行政处罚的最终性，恰恰相反，它只是一种指出违法所在的告诫措施，如果限期内仍不能达到整改目标或者条件的，则可能遭受行政处罚。

然而因为责令性行政行为的复杂多样性和特殊性，无论哪种学说都有其道理，但也都不全面，无法完全涵盖所有的责令性行政行为，所以把所有责令性行政行为盲目的全部归为一类是不科学的。

三、责令性行政行为的定性方法探究

通过前文梳理，笔者认为责令性行政行为的法律属性争议主要集中在行政命令、行政处罚和行政强制措施之间。在立法上混乱、学界不统一的背景下，我们可以从责令性行政行为的适用目的和规范形式等角度出发，在分析具体行为关键因素的基础上，探究判断责令行政行为的法律属性的方法。具体如下：

（一）判断是否设定额外的义务

责令性行政行为如果对行政相对人设定了额外的惩罚性义务，应定性为行政处罚；如果没有对相对人设定额外的义务，可定性为行政命令。行政处罚的根本目的是制裁，通过对行政相对人课以原本法定义务之外的新的义务，来保障行政管理目的的实现。例如责令停产停业行为，行政机关通过这种责令行为阻碍相对人继续进行生产经营活动，使行政相对人可期待获得的财产性利益无法得到，这种行为便对相对人设定了其法定义务之外的较为苛责的新义务，具有处罚性，应当属于行政处罚。相反，若责令性行政行为只是对相对人违法的状态予以制止，使合法的社会秩序得以恢复，没有对当事人苛责以新的义务，便不具有制裁性。例如责令停止生产销售行为，该行为的目的只是制止违法行为，并未剥夺相对人依法取得的合法经营的权利，这种行为便不具备行政处罚的实质性特征，就不应认定为行政处罚，因此认定其为行政命令较为合适。

（二）判断责令行为在整个行政过程中所处的程序阶段

责令性行政行为如果是作为终局性惩戒决定作出，可认定为行政处罚；如果是作为中间过渡性决定作出，可认定为行政强制措施。在责令停止类行政行为中，责令停止生产、停业整顿行为是法律属性争议较大的两种责令性行政行为。这两种行为性质的争议主要集中在行政处罚和行政强制措施之间，笔者认为该争议可以通过判断责令行为在整个行政过程中所处的程序阶段的方法来解决。

第一，从行为目的角度来看，如果行政机关仅是为了将责令停止生产、停业整顿作为后续行为的必经环节，那么该责令行为应属行政强制措施。相反，如果行政机关实施责令行为是为了处罚行政相对人，那么此时责令停止生产、停业整顿行为应属于行政处罚。

第二，根据案件具体情况判断责令停止生产、停业整顿行为对相对人权利是进行的临时性限制还是终局性剥夺。只有达到终局性彻底剥夺相对人权利这一程度的行为才是行政处罚。

（三）判断相关法律条文、用语之间的联系

责令性行政行为在法律文本中如果是与行政处罚行为并列规定，那么该行为就不应定性为行政处罚。我们可以从责令性行政行为所处的法条文本出发，综合判断该法条的条文结构和用词原理。此时责令停止违法行为应当不属于行政处罚，认定为行政命令较为合适。

从我国行政法体系的角度来看，责令性行政行为是行政机关从事行政管理活动、维护社会管理秩序所不可或缺的手段。这一行政手段的使用，是对传统的行政处罚或行政强制措施等行政执法手段的重要补充，能够提供很好的法律效果和实践意义。然而，目前我国的责令性行政行为种类繁多、数量庞大，学界对责令性行政行为的相关理论也缺乏全面系统的研究，这为责令性行政行为的适用尤其是法律性质的认定造成了困难，这样的现状远远不能满足我国要建设社会主义法治国家的需要，需要进一步完善。在认清这一事实后，对责令性行政行为性质的研究可以进一步展开。我们可以从各种角度对这类行为进行更深入的理解，并结合法律规范和实践为现有责令性行政行为的性质判断找到一条路径。

参考文献：

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