数字化背景下智慧城市的治理效应及治理过程研究

数字化背景下智慧城市的治理效应及治理过程研究

白晓霞

内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗不动产登记中心 内蒙古鄂尔多斯 014300

摘要：随着我国经济实力的快速提升，我国迎来了高速发展的全新时代，新兴技术正深刻影响着社会创新和城市治理的变革与发展。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化将成为全面深化改革的重要抓手，并明确指出当前的社会治理旨在构建以政府为主导，企业和公众积极参与的多元主体共治框架。“十四五”规划进一步指出，加强数字社会、数字政府建设，提升城市服务、社会治理等数字化智能化水平。在此背景下，智慧城市作为连接数字政府与智能社会的纽带，成为通向治理能力和治理体系现代化的重要桥梁。数字化背景下的城市治理成为“十四五”期间推进国家治理体系和治理能力现代化的关键

力量，也为智慧城市高质量发展指明了方向。

关键词：数字化；智慧城市；治理效应；治理过程

引言

数字治理，不是数字和治理的简单叠加，而是两者的融合转型，既需要数字技术的赋能，更需要理念的创新。作为中国“最互联网城市”，打造国际新型智慧城市标杆和“数字中国”城市典范，成为全球数字先锋城市，在推进国家治理体系和治理能力现代化上先行示范、积累经验，深圳具有先发优势，也肩负重大责任。

1智慧城市是城市发展的必然趋势

2008年IBM公司提出智慧城市概念，得到各国广泛关注，并引发全球智慧城市的建设热潮。作为一种城市发展的新理念，智慧城市已经成为推进城镇化、提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服务质量、发展数字经济的战略选择。市场研究机构IDC发布预测报告称，到2023年，全球智慧城市的技术支出将达到1 895亿美元。报告显示，新加坡以其正在实施的“虚拟新加坡”项目成为全球智慧城市技术支出最多的地区，其他排名靠前的城市还包括纽约、东京、伦敦、以及中国的北京和上海，这些城市2020年的支出均超过10亿美元。世界范围内，智慧城市投入最多的地区为美国、西欧和中国，约占全球“智慧城市”技术支出的70%；支出增长最快的地区包括日本、中东和非洲，年均增速达到21%。IDC指出，全球智慧城市支出从2021年开始将逐渐提高增长速度，并在2020—2024年的预测期间内实现14.6%的年复合增长率。我国的智慧城市概念最初由住建部提出，其定义随着对智慧城市认知的不断深化而演进。2014年，国家发改委从数字化与技术的角度对其进行明确定义，智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。近年来，我国智慧城市快速发展，成效显著。在政策的充分带动和政府的大力支持下，各地加大了智慧城市的建设力度。

2数字化转型的基本内涵

我国对数字化转型问题的关注和研究最早基于对“数字政府”的技术规制、基本概念、主要内涵等基础性研究。随着数字技术的发展和应用的推广，表述数字化转型的政府数字化、数字政府、数字治理等概念不断被赋予新的内涵。因此，有关数字化转型的定义多种多样、层出不穷。数字时代治理，即数字时代治理是指数字时代以数字化变革为基本特征的一个社会整体运动，以需求为基础的整体主义的重新整合，其核心是治理。总体而言，数字化转型就是实现数字时代治理的过程，其内容是利用数字化思维、战略、资源、工具和规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。

3数字化背景下智慧城市的治理效应及治理过程

3.1推动制度的数字化转型

要秉持科技向善原则，以标准化法治化为支撑，打造公共数据平台，推动部门业务协同、数据共享，释放数据价值;将提升治理效能的着力点放在系统集成、协同高效上，增强跨领域跨层级体制机制之间的对接，运用人工智能实现智能精细精准的治理，提高政务服务的个性化，让政务服务更有温度。需要认识到，推进数字化转型不能只靠技术的单维度赋能，还需要理念、制度、组织等多个维度的协同支撑与规范制约。

3.2数字科技赋能智慧城市动态智能感知的作用路径

建立基于动态数据智能感知与交互的公共管理体系，以适应各类信息快速变化的高精度时空场景下的新型城市治理模式。推动大型互联网企业和中小型信息科技公司紧密合作，通过信息感知和大数据交互技术，有效开展高速率大容量数据传输、立体空间检测感知定位、海量资源追踪与快速感知调配等行动，建立自下而上的智慧城市实时动态数据管理及更新机制。发挥物联网技术在公共应急事件中的预警作用，通过感知设备及时发现潜在事故点，提升治理的精准性与效能。在公共应急事件中，各类物资信息、政策指令信息、舆情信息高速流动，信息线上线下交流密度与网络复杂度均大大提高，数字科技使得智慧城市在高频度、高精度的时空场景下能够发挥动态智能感知作用。

3.3协力构建新生态，形成发展新格局

加快构建智慧城市产业、投资和创新创业生态，推动产业、投资、创新高效协同联动，是推进智慧城市持续发展的关键。构建智慧城市建设技术产业生态，培育基础设施、基础资源、共性平台、行业应用、数据开发利用、安全保障等方面解决方案供应商和服务运营商，打造贯穿网络、平台、应用、服务、数据、标准、安全等全链条的信息服务产业链条。构建智慧城市建设投融资生态，探索为企业创新活动提供股权和债权相结合的融资服务方式，创造风险投资与商业信贷、股票与债券、知识产权质押融资等相互补充、相互支持的投融资政策环境。构建智慧城市建设创新创业生态，以智慧城市项目建设为试验田，积极支持本地创新创业项目应用，构建“创业苗圃+孵化器+加速器+产业园”的梯次孵化体系。

3.4新城区智慧产业与智慧城市融合

新城区智慧城市建设应当优先做好智慧城市顶层设计和规划，统筹建设智慧城市服务平台，为企业提供优质和便捷的服务，为智慧产业发展创造良好的环境。同时新城区的产业基础相对薄弱，缺少主导产业，原先整体产业水平较低。新城区应舍弃原有的低端产业，建设新的智慧产业体系，强化产业地标打造，抢抓发展机遇，大力发展智慧政务、智慧金融、智慧医疗、智慧商业和智慧工业等智慧产业，聚力补链强链，打造新发展平台，发展新应用场景，强化重大项目支撑，形成具有爆发力和引领力的新增长点，深化产城融合，推动智慧城市快速发展。譬如，南京市建邺区在城市新区建设过程中推行了一系列战略性和创新性举措。在政务发展方面，按照市、区两级统建、部门资源共享和“外网受理、内网办理、外网反馈、全程监察”的要求建设南京市政务服务中心，再造权力运行流程，着力建成“集中式受理、协同化办理、智能化运行”的惠民服务平台，建设领先全国、接轨国际的智慧型政务服务中心，为南京市率先基本实现现代化、建成现代化国际性人文绿都提供一流的政务环境。在经济发展方面，优先发展总部经济，在积极引进智慧产业领军企业的同时，参照国际最高标准打造新型城市ＣＢＤ，促进区域智慧产业发展和产城融合。

3.5智能物联动态监管城市运行

依托智慧城市建设资金保障、技术保障与运维保障,智慧城市综合管理服务平台引入大量物联网设备,重点布设车辆人员位置定位、智能井盖监控、餐厨垃圾收集等设备,并在后期预留地下管线热力损耗、供排水智能监测、桥梁道路探测等感知设备接口,实现城市运行状态的信息实时感知、问题自动采集,快速、有效减少城市管理盲区,优化管理流程,创新管理机制。

3.6绿色生态信息化管理的优化与持续

当城市的网络社会实现人与人、人与物、物与物的信息交互，进而形成的“城市大脑”可实现城市服务的快速智能反应，这是基于互联网大脑模型的类脑城市系统。基于“城市大脑”的通用平台重点应用于交通、平安、城管、经济、健康和环保等领域。目前国内已有数百个城市建设了城市大脑。城市运管服平台体系所实现的绿色生态城市运行“一网统管”是新型智慧城市构成的一部分，基于大数据与AI技术应用的“城市大脑”能全面支持城市运管服平台对于绿色生态的信息化管理业务。由此可见，城市绿色生态发展的信息化管理必将随着新型智慧城市的建设与完善而持续优化，并以全面、准确的数据反映我国在城市领域双碳工作方面的态势与成果。

3.7大数据+网格化”提升社区治理效率

大数据驱动下的管理决策的目标之一是探索多维因素的关联模式与因果关系。大数据能根据不同的决策需求和目标呈现出不同的方式和结果进而实现数据全域联动，可基于全域集理论的数据管理模式来应用于社区治理过程。社区网格化治理集成了包括地理空间、单元网格、管理部件、地理编码、政府服务、房屋楼栋、人口、社区问题、消防安全等在内的多种数据资源。智慧社区依靠网格化对社区内的“人、地、事、物、情、组织、网格”等进行治理，这些复杂联动数据可以用全域集来表示为S=（A,B,F,J,D），基于此可在社区治理的界壳范围内规范化梳理社区治理问题中不同主体与对象特征之间的映射关系，实现各类业务的有效管理。在新冠肺炎防控中基层社区作为最后一道防线和关键环节，其扮演着“外防输入、内防扩散”的重要角色，为防控疫情做出了巨大贡献。既有大数据辅助排查，也有“网格化”落实，有力地保障了人民生命安全和健康，在大数据的驱动下，借助全域集模型可以更加全面系统地进一步将网格化治理精细化，实现对社区疫情发生情况、变化态势的可视化实时监控并迅速做出科学的疫情判断和抗疫决策；同时抗疫工作者和居民能够及时掌握疫情动态并应对。

3.8“服务平台”和“参与者网络”成为智慧城市治理行为的核心内涵

从实践过程来看，智慧城市是“技术”和“制度”的产物，其治理行为也深受技术要素和制度要素的影响。智慧城市是一个由多子系统构成的复杂整体，其治理目标也是以满足和平衡多元利益诉求为主。在治理过程中，平台建设、数据共享、政企合作、公民参与等逐渐成为关键词，由此可以看出平台治理、多元共治是智慧城市的重要治理方式。本研究通过对构建的政策文本库运用扎根理论进行编码分析，分别从治理行为的关键特征和变迁规律两个维度展开对智慧城市治理行为的分析。首先，研究通过对政策文本进行开放式编码、主轴编码和选择性编码，最终提炼出智慧城市治理行为的关键特征，其中包含三个著范畴和七个对应范畴，分别是支撑条件（技术要素、制度要素）、服务平台（平台建设、数据治理）参与者网络（政企合作、公民参与、多方协同）。进而，本研究结合智慧城市的阶段划分，分析治理行为的变迁规律，研究可知整个变迁过程呈现“倒U型”结构特征。探索期的政策注意力分配较为平均，更多聚焦于智慧城市的支撑条件相关政策。构建期发布的政策中服务平台相关政策的占比显著增加。发展期的政策总量略有回落，其中参与者网络相关政策比重显著提升达到60%左右。

3.9推动数据高效流动，优化城市资源配置

数据是城市运行和发展的“红细胞”，是优化城市资源配置的指挥棒。构建高效的城市数据流通机制，有助于促进城市创新、协调、绿色、开放、共享发展，提升城市和谐共生、创新发展和社会共治等能力。推进政务数据按需共享，加强政务数据梳理、目录建设、质量管理和动态更新等机制，建立健全政务数据共享交换统筹协调机制，增强共享交换平台和技术保障能力建设。推进政企数据高效对接，建立健全政府常态化采集获取企业数据的制度和手段建设，推进电子证照等公共信息向企业授权，提升政府治理辅助决策和保障数字经济健康发展支撑能力。培育数据交易市场，加快推进数据确权，探索建立数据定价机制，加强数据交易市场规则体系建设，完善数据清洗、评估定价等市场配套服务，建立健全数据交易市场监管制度。

3.10数字科技赋能智慧城市数据交换共享的作用路径

建立城市全地域、全周期和全领域的数据调用和交换体系。推动数据共享与信息公开，将数据作为“城市大脑”的核心资源，依托城市大数据中心进行公共数据采集与汇聚，协同卫健、民政、公安、市政和交通等部门的资源力量，推动各部门、各区县专用数据信息系统整合、融合，建立健全不同公共事件响应等级下跨部门数据共享流通机制。在体制机制建设中，统筹完善“城市大脑”架构，推动各类城市运行系统互联互通、数字资源整合共享。打破各部门间的数据壁垒，基于大数据分析进行公共资源动态配置，提升政府公信力，真正释放出大数据的社会价值。

3.11提高全要素综合治理能力

要达到线上线下协同高效处置一件事，就需要持续完善治理规则，营造良性治理生态。只有全面提升治理能力，才能为更加完备的数字规则的制定提供可能，从而促进数据要素高效流动。同时，以数据要素为核心，是形成新治理力和生产力的关键。“技术铁三角:算力、算法和数据”最终转化为“管理铁三角:想法、算法和办法”，是推行以一网统管为代表的城市治理数字化转型的主要目标。以一网统管为代表的城市治理数字化转型探索的最重要的一项工作就是，尝试运用实时在线的数据以及互联网、大数据、云计算和人工智能等一些现代科技的手段，来帮助城市的管理者及时精准地发现问题、对接需求、研判形势、预防风险，即做到“五个最”———在最低层级、最早时间，以相对最小成本，解决最突出问题，取得最佳综合效应。在推进一网统管的数字化转型过程中，一网统管不仅是数据的使用者，还是数据的生产者、制造者。

3.12创新发展新服务，提升发展新体验

适应社会消费需求变革，拓展和创新政务、公共、商业、便民等领域服务渠道和模式，推进在线化和智能化服务，促进服务便民、均等、包容、普惠。持续完善一体化政务服务平台建设，优化政务流程，推进跨区域、跨层级、跨部门业务协同，推进“一网通办、全程网办、不见面审批、即时结办”等服务方式，提升政务智能服务能力。持续推动教育、医疗、文化、养老、社保等公共服务领域智能化发展，推进“互联网+服务”，拓展线上线下智能化服务渠道和网点，完善数字无障碍服务，促进服务均等、普惠、包容发展。鼓励和支持商贸、便民等领域服务数字化、网络化、智能化发展，创新服务业态，完善线下配套，推进线上线下协同。

结语

未来，智慧城市中的各个要素之间将形成互动新生态，智慧城市的交互性将迈上新台阶。在智慧城市技术不断革新的同时，针对科技设备和数字空间的设计、运营、维护、培训、管理等全流程服务将成为重点。

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