国土空间规划下的土地利用年度计划管理思考

国土空间规划下的土地利用年度计划管理思考

薛金秀

新疆维吾尔自治区哈密市巴里坤县国土空间规划中心 新疆维吾尔自

治区哈密市

摘要：土地利用年度计划作为落实长期规划意图、统筹短期土地利用的重要抓手，已成为我国土地利用管理体系的关键组成部分。国土空间规划改革背景下，土地利用年度计划制度的执行面临新的形势，需要响应国家对提高国土空间治理能力的一系列新要求。

关键词：国土空间规划；土地利用率；计划管理

1、土地利用年度计划管理制度的发展

土地利用年度计划管理制度自1999年建立以来，历经2004年、2006年、2016年三次修订，形成了前后四版《土地利用年度计划管理办法》。2020年，全国第三轮土地利用总体规划到期，《土地利用年度计划管理办法》废止。自然资源部按照“土地要素跟着项目走”的思路，进行了土地利用计划管理的改革探索。在这期间，土地利用年度计划管理制度随着经济社会发展不断创新完善。经过多年探索，土地利用年度计划管理已逐步发展为兼具保护耕地、控制建设用地总量、参与宏观调控、落实区域战略、引导经济发展方式转变等多重目标的政策工具，成为我国土地管理制度体系中落实长期规划意图、统筹短期土地利用的重要抓手。

2、土地利用年度计划管理存在的问题

2.1年度计划与总体规划的关系有待明晰

过去的土地利用总体规划、改革后的国土空间规划是我国土地用途管制的法定依据。此前历版《土地利用年度计划管理办法》均明确年度计划的编制应以土地利用总体规划为依据。从内容上看，原来土地利用总体规划的内容完全覆盖土地利用年度计划指标，年度计划应将总体规划所确定的长期目标按计划年度具体化。但总体规划和年度计划的执行时间差距很大，总体规划的规划期约为15年，而年度计划需要每年予以明确。但计划指标分配体系并未明晰将总体目标分解到各个计划年度的具体规则，导致年度计划与总体规划之间存在脱节。

2.2土地计划指标使用的方法有待完善

2020年以来的土地利用计划管理，对重点保障与非重点保障的项目用地进行了区分，规定重点保障项目用地可直接配置计划指标。因此，重点保障项目的认定就直接影响到地方可获取的指标规模。但现行的管理办法并未明确重点保障项目的准入规则，各地认识不一，存在标准不统一的问题。此外，非重点保障项目用地实施“增存挂钩”机制，使得各地的存量土地基数决定了非重点保障项目用地的指标核算，因此需要注意可能出现的问题。如，用地较为集约、存量土地规模小的地区缺少指标；地方为后续年度的用地需要而放慢存量土地处置速度。

2.3传统年度计划编制的技术逻辑有待完善

土地资源作为一种“引致需求”，其供需关系是随经济社会发展动态变化的。在过去的年度计划编制工作中，各地探索了诸多计划指标值测算的方法，如基于历史趋势分析的多因素综合分析法、按比例分配法等。但总体来看，目前年度计划编制的技术逻辑仍不够清晰，仅提出了原则性的编制技术要求。许多地方在自上而下的指标下达中采取“一刀切”的方式，导致部分地区指标闲置浪费，部分地区则因缺少指标影响项目落地。

2.4实施监督考核机制有待加强

在以往的土地利用年度计划执行中，按照政策机制设计，年度计划以土地利用总体规划为依据进行分年度指标下达。在理想的情况下，到规划期末，土地利用总体规划的各项指标应能得到完全落实。但在本轮国土空间总体规划编制中，各地以第三次全国国土调查为基础开展规划“底图底数”分析，普遍出现建设用地规模突破上轮土地利用总体规划指标的情况。部分地区在城乡增减挂钩项目实施过程中，拆旧地块应拆未拆，而新建地块仍按每年下达的计划指标实施，农村建设用地规模不减反增。土地批而未供、供而未用也在各地广泛存在。

从政策要求看，国家从多方面探索了土地利用计划管理的监督考核与“奖优罚劣”机制。如，历版《土地利用年度计划管理办法》均要求将年度计划执行情况作为下一年度指标分配的依据；2019年的卫片执法工作提出，计划指标分配要“增违挂钩”，按地区年度违法用地总量的15%予以暂扣；自然资源部2019年以来每年实施《落实国务院大督查土地利用计划指标奖励实施办法》，对计划执行较好的城市予以指标奖励。但是，以上规定目前分散在不同的政策文件中，未能形成规则明确、措施稳定的监督考核体系，不利于地方年度计划管理的深入推进。

3、完善土地利用年度计划管理制度的政策建议

3.1进一步明确国土空间总体规划对年度计划的约束机制

在继续落实“土地要素跟着项目走”要求的基础上，加强国土空间总体规划对土地利用年度计划的约束作用，明确历年年度计划指标总和不得超出总体规划确定的新增建设用地规模等约束性要求。为解决年度计划与长期目标的衔接问题，可考虑探索在某一段规划期内，年度计划指标总和不得超出规划新增建设用地规模的具体比例。明确以上约束机制，有利于地方对可获取的年度指标形成稳定预期，并据此合理安排辖区内的土地利用。

3.2完善重点保障项目清单和“增存挂钩”政策机制

一是严格执行各级国土空间规划，依据规划制定重点保障项目清单。针对应急项目和因国家政策调整的重大项目，研究制定重点保障项目清单的调整规则，形成清晰的重点保障项目准入标准。二是切实发挥“增存挂钩”作用。增设“增存挂钩”奖励制度，依据完成情况建立超额完成的梯度奖励机制。研究构建重点项目保障、“增存挂钩”托底、新增用地机动、重点领域单列、城乡建设用地增减挂钩辅助、区分独立选址和城乡批次用地管理的全口径可调节的计划管理体系。

3.3加强计划管理与城市体检评估、建设用地节约集约利用评价等工作的联动

目前，围绕国土空间规划的实施监督体系建设，我国正在探索“一年一体检、五年一评估”等常态化机制。城市体检涉及建设用地总面积、闲置土地处置率、存量土地供应比例等指标，与年度计划的考核指标部分一致。此外，我国经过长期实践，已建立起一整套建设用地节约集约利用评价技术体系，其评价内容涉及土地利用强度、人口与经济增长耗地、城市用地管理绩效、城市用地潜力等，能较为全面地反映地方土地利用效率。可考虑在相关工作部署与信息化平台建设中，加强土地利用年度计划执行考核与城市体检、建设用地节约集约利用评价等工作的联动，实现信息共享、指标共用，并在定期开展的规划实施评估中增加年度计划执行情况评估的专项内容，从而更好地支撑土地利用计划的编制与实施管理。

3.4强化土地利用计划实施监督与奖惩反馈机制

整合目前分散在不同政策文件中的年度计划指标奖惩规则，形成统一、连续的监督考核与奖惩反馈机制。同时，闲置土地、存量低效地的认定以及城乡增减挂钩项目的实施考核等均存在一定的时滞，其考核难以在单独的计划年度内完成。因此，建议年度计划的实施考核可将一段时期内（如三年）的计划执行情况纳入考虑。

结语

地利用年度计划管理是我国土地管理制度的重要组成部分。本文对土地利用年度计划管理制度的发展进行了简要梳理，剖析了制度执行中面临的问题，并结合国土空间规划相关工作要求，提出了相关政策完善建议。

参考文献

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[2]黄征学.发展规划和国土空间规划协同的难点及建议[J].城市规划,2020,44(06):9-14.

[3]杨勐. 我国国土空间规划法律体系构建研究[D].海南大学,2020.DOI:10.27073/d.cnki.ghadu.2020.000330.