国土空间规划背景下控制性详细规划编制路径研究

国土空间规划背景下控制性详细规划编制路径研究

王振林

重庆大学建筑规划设计研究总院有限公司   重庆市   400000

摘要：为规避现行各类规划存在的问题，推进“多规合一”，实现国土高效利用与有效保护，国土空间规划顺势应时而生。近年来，随着国土空间规划编制工作的深入开展，国家与省级总体规划已进入初步方案公示或修改完善阶段，在总体规划的学术研究及编制实践方面也取得了重大成果，然而以省级政府根据当地实际确定编审内容和程序要求的详细规划的文件及导则还相对缺乏。文章认为，在城乡规划与国土空间规划交替之际，应强化对控制性详细规划的全面研究，提升其对城市建设引导能效。

关键词：国土空间规划体系;规划衔接;控制性详细规划;

引言

国土空间规划强调多元需求的现代化空间治理，约束底线，实现城市公平、高效和可持续发展。基于国土空间规划体系理论要求，控制性详细规划对具体地块的建设引导应科学合理且富有弹性，实现规划、管理和建设高度协调。

1时代背景与规划管理需求

建立国土空间规划体系，对控制性详细规划编制提出新的要求。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确建立五级三类的国土空间规划体系，控制性详细规划即在城镇开发边界内的详细规划，实行“详细规划+规划许可”的管制方式。当前时期片区控制性详细规划编制应充分落实现行城乡总体规划并衔接在编国土空间总体规划，细化管控要求，合理确定刚性和弹性内容，最终落实到国土空间规划“一张图”系统。控制性详细规划在加强国土空间规划管理、统筹片区土地集约利用、完善公共服务设施配置、优化市政公用设施建设和城市风貌塑造等方面发挥重要作用，是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

2国土空间法规体系现存问题

首先，现行的空间规划法规体系主要包含《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》《基本农田保护条例》《自然保护区条例》等20多部法律法规。到目前为止，无论是国家层面还是省市层面，“多规合一”仍停留于通过提高行政效率来应对各种规划内容的重复与冲突，缺乏对部门权责交叉重叠的体制机制困局予以正面回应。由此，在发生矛盾的现有情形下，各部门间的责任冲突依然难以得到解决。其次，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的法律法规之间缺乏明确的法律附属关系并现行有效，另外，新制定的法规也未能与现有法律体系进行有效整合。在实际规划管理过程中，法律法规的各自适用范围及冲突导致各部门在行政过程中“各说各话”，难以切实解决空间规划冲突问题。例如，如何判定城镇开发边界对永久基本农田的占用，如何判定用途管制措施的成效以及如何清晰划定生态保护红线等诸多空间规划的相关事项尚缺乏明确的法律条款和政策文件的支持。最后，现行法律法规大多体现行政管理协调的性质，公众参与度低，听证会难以发挥应有的作用，因此，难以满足不同利害关系人的诉求。

3控制性详细规划编制原则的建议

（1）公共利益优先原则。坚持公共利益优先原则，强化规划的公共政策属性，保证公共利益、维护城市安全和提升环境品质。以人民为中心，重视研究和合理解决与广大人民群众切身利益密切相关的人居环境改善、旧城及村庄拆迁改造、中低收入阶层住房保障、公共交通发展、基础设施建设、公共服务均等化等重点问题，突出体现控制性详细规划对建设内容定性与定量的具体要求及城市设计指引原则。（2）节约集约原则。坚持节约用地、节约能源的方针，以资源、环境、生态和历史文化保护为前提，践行绿色低碳发展方式，通过存量规划、有机更新等方式充分提高土地利用效率，促进城市发展与经济、社会以及生态环境相协调。（3）刚性与弹性相结合原则。适应市场经济环境的变化特点，满足城市规划的动态管理要求，正确把握“强制性”和“指导性”之间的关系，制定刚性与弹性相结合的指标体系。将刚性管控和弹性引导相结合，整体统筹、明晰权责、完善体系、制定政策，推动控制性详细规划在具体地块扎实落地。（4）近期与远期相结合的原则。兼顾规划的前瞻性与可操作性，科学、务实地进行用地布局，适度配套建设公共服务与商业服务设施；以三调现状用地为基础，结合拆迁难易程度，统筹安排近、远期建设时序，做到对城市建设全方位管理与调控。（5）实施公众参与原则。规划编制的公众参与原则是赋予人们参与规划意见征询、实施监督、举报违法的权利，也是提高控制性详细规划科学合理性的必然途径。在控制性详细规划编制过程中，完善公众参与机制，避免规划与现实情况脱节，不断提高规划的科学性、公平性和严肃性。（6）规划信息化原则。创新探索规划成果信息化的路径与方法，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，为搭建城市规划数字化信息管理平台提供基础条件。将控制性详细规划信息资源进行整合，确立规划信息一体化建设体系，尽快将信息化的建设成果普及、应用到各规划管理部门。

4控制性详细规划编制的建议

4.1强化地块性质、开发强度和空间环境的实施性安排

在当下国土空间规划体系不太完善的情况下，控制性详细规划的编制应遵循《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》相关规定，同时应结合现行城乡规划法律法规和规范标准完善控制性详细规划编制内容。探寻地块用地性质的兼容性控制方式，提高土地集约节约利用程度。开发强度控制和空间环境营造均应满足“人民对美好生活的向往”，不再追求高强度开发和侵占绿化空间环境，把品质空间建设、良好环境构建和地块开发强度控制有机结合，实现开发价值和环境效应双盈利。

4.2批建位置、用途不一致的图斑的处理

建设用地实际范围与报批范围不一致出现的位置偏移，甚至对于道路等线性用地常会出现批东占西，是现在建设用地管理中个别存在的问题。在基数转换中，将建设用地实际范围和报批范围一并计入建设用地规模，涉及的图斑地类同步转换为批准用途，在尊重实际情况的前提下保证其用地的合法性。对于实际使用和核准用途不符的图斑，本次研究保留原地类，不做地类调整。

4.3确保空间规划政策结构的整体稳定性

总体而言，我国在空间层面的核心利益表现为优化国土空间开发保护格局，统筹发展和安全关系。而“三区三线”是落实国土空间规划底线思维的重要空间工具。在国家、区域、地方这三个层面的规划目标指导下，用通过长期积累的实践经验明确“三条控制线”划定与管理主体，根据最新的调研结果进行纵向协调、横向联动的实时调整，确保空间规划政策的良好执行效果和空间治理的科学性。在发展规划与各专项规划的关联和动态调整中，应坚持其结构、数量、质量的整体稳定性。

4.4基数转换过程中应强调底线管控

基数转换是国土空间规划编制的重要基础环节，为了能更好地支撑国土空间规划底线管控、功能布局优化等工作，应综合考虑各类自然资源保护边界规则，对于利用情况明显和底线管控原则冲突的用地，建议消除在基础转换的过程中。对于永久基本农田保护红线、生态保护红线、自然保护地、历史文化保护红线、泉域等核心保护范围内的建设用地，更应该严格管控，建议将红线内不允许建设的新增工业、商业、矿业等用地进行回退，不计入建设用地规模，为粮食安全、生态安全、水安全腾出保护空间。

结语

综上所述，在国土空间规划背景下，控制性详细规划的编制不仅是一项政策性、实施性很强的规划任务，而且是城市建设内容的具体引导与要求，还是城市规划管理的法定依据。本文从规划编制的法规体系、控制性详细规划编制原则和重点事项等方面入手，提出若干针对性建议，以期对未来控制性详细规划的编制、实施及管理作出贡献。

参考文献

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