浅谈收储工业用地土壤污染状况调查工作进展及展望

浅谈收储工业用地土壤污染状况调查工作进展及展望

张文博

六安市土地储备中心  安徽  六安  237010

摘要：土地储备的内涵是国家通过征收、收购、收回等合法方式将土地进行收储，对土地进行必要的前期开发与整理进而向社会供地的行为。在发展用地日益紧缺、土地供应受限的背景下，占地面积较大、发展效益偏低、环境污染较重的工业用地往往是城市更新和再开发的主要对象。在针对原工业用地再开发过程中应按照相关技术规范开展土壤污染状况调查确保收储土地安全开发利用。

关键词：土地储备；工业用地；场地调查

土地储备是指政府通过征收、回购、收购等方式重新取得存量用地的土地使用权，将其进行统一储备，并在合适的时间将地块重新向市场进行供应。土地储备最早出现于荷兰，随后推广到欧洲、美洲、东亚。上海于1996年设立了土地发展中心，拉开了我国土地储备制度发展的序幕。二十多年来，我国土地储备制度经历了从无到逐步完善的发展过程。但是在土地储备实践当中，仍然存在着将被污染土地收储甚至是向社会供应的行为，侵害了公众的利益、危害了公众的安全。

1收储工业用地现状

工业用地的收储对城市发展起到积极的推进作用：一方面，工业用地是城市的主要污染源，对城市工业用地污染的有效治理有助于改善城市人居环境；另一方面，工业用地占城市土地的比重大，利用好工业用地能有效促进城市土地等资源的集约节约利用。此外，工业用地的优化利用直接关系到城市经济的转型升级，推进工业用地优化利用有利于打造高端化、集约化、服务化的新型产业体系。

在土地储备运作过程中，政府作为土地行政管理部门，不仅有土地利用的经济与行政管理权，也有土地资源的环境保护义务。在环境时代风险社会的背景下，更要求政府重视对储备土地的土壤污染调查，并主导治理受污染的储备土地，把储备土地的前期开发整理从地上清理落实到“地下”污染土壤治理，保障土地使用权人的权益，实现土地资源的可持续利用。

2 储备工业用地开展污染调查的必要性

如果在收储前，未对收储地块进行深入的风险评估，就与原土地使用权人或土地所有权人签订协议收储土地；在收储过程中，为了获取更多的经济利益，未对土地进行详细的场地评估和调查就变更土地用途；在储备土地出库后，地块开发建设过程中发现土壤污染，可能会像武汉“赫山地块事件”那样导致地块开发商要求政府部门退地赔偿，又或者可能会导致开发企业开发完成转卖给消费者时土壤污染这枚“定时炸弹”爆发了，造成财产损失和人身伤害。因此，在土地储备制度中率先对污染土地“发难”是实现城市土地可持续利用的重要环节。

3存在问题

当前土地储备过程中仍面临许多问题，笔者结合工作实际进行阐述。

（1）储备土地污染情况未能全面掌握

在土地收储过程中，由于有些地块历史久远，地块是否进行过工业活动未知，加之很早之前环保意识薄弱，没有相关要求，因此土地收储时未对土地的污染情况予以勘察，导致收储的土地是否被污染、污染程度如何等，都缺乏详尽的数据资料。

（2）部分储备土地污染治理责任权人不明

《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》明确，按照“谁污染、谁治理”原则，造成土壤污染的单位和个人要承担管控与修复的主体责任；责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在县级人民政府依法承担相关责任。根据相关规定，污染土地可追溯原土地使用权人，由原土地使用权人承担相应的治理成本。但由于历史原因，如企业破产、转让变现、重组改制等，加之此前法律法规并未作出明确规定，储备机构在收储协议中未明确土地污染治理的相关事项。目前，相当一部分原土地使用权人公司已经破产，或者原土地使用权人资金困难，无力承担此项费用。

（3）针对收储地块全面开展调查资金不足

由于储备机构收储地块较多，若大范围开展排查治理所需资金巨大，且当前大量资金已投入土地储备及开发整理中。同时，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》出台后，土地储备资金来源单一，只能依靠财政资金投入及发行土地储备专项债券筹集，且对储备资金用途有明确界定，即仅限于补偿费、前期开发费、存量贷款本息及其他相关费用。

（4）专业技术人员缺乏

土地收储工作中面临土壤污染状况调查已是工作的常态化。相关工作涉及初步调查、详细调查、风险评估、风险管控、治理与修复及修复效果评估等诸多环节，专业性强、周期长、技术要求高，储备机构没有相应资质及相关专业技术力量，多年来从业人员多为土地管理、城市规划、工程建设等专业人才，缺乏环保专业人才。因此，在调查、修复的过程中，特别是治理或修复方案的制定、审核、评估、验收等环节，还需要相关专业部门的支持。

5 思考与建议

（1）全面摸排市域内污染地块

由环保部门组织专业勘察队伍，分级对储备中心已经储备的地块进行初勘和详勘，建立档案和台账，为今后的治理及用地规划提供基础资料，逐步建立污染地块名录及其开发利用负面清单。明确污染土地的规划用途，由市级规划部门依据上位规划，根据节约集约用地原则，结合土地污染程度，确定污染地块规划用途。

（2）备用土地试行分类管理、加强管护

一是结合规划用途和地块周边发展状况，分步骤有序做好土壤污染调查工作。

二是对现阶段暂不开发利用或不具备治理修复条件的污染地块，采取移除或清理污染源、污染隔离阻断等措施，实行风险管控。

三是要求管护单位强化风险管控意识，主动对接环保、农业农村和水利部门，加强土地土壤污染监测监控，同时做到规范管护，如在储备土地四周设立围栏围墙和标识标牌，规范治理施工区域管理等。

（3）建立资金补偿机制

考虑到一次性拿出大笔资金全面治理已储备污染土地不太现实，可按照“急用先治”原则，由市、区人民政府统筹，依据规划用途和治理规划，按照“民生优先、招商优先”的原则，安排专项资金，分类开展污染治理。

（4）积极引进专业人才

土地储备相关工作都对环境领域专业人才提出了更高要求，对此，可从两方面予以保障：一是积极引进、培养环境类专业人才；二是切实提高已有从业人员专业素质，加强相关培训及学习交流活动的组织。

（5）探索联合监管机制

污染地块再开发利用过程包括搬迁、规划、流转、开发多阶段以及环保、国土、规划、住建等多部门的职责。

搬迁过程中，工信部门在组织工业企业搬迁时，应全面掌握企业的搬迁信息，及时与环保部门共享；环保部门在掌握企业搬迁信息后，要加强对工业企业关停搬迁过程的污染防治监督检查，严格土壤污染重点行业企业搬迁改造过程中拆除活动的环境监管，规划部门在制定总体规划、详细规划时，充分考虑环保部门对相关地块开发的意见，根据土壤质量，确定规划用途。住建部门在颁发建筑工程施工许可证时，要对土壤环境质量状况进行审查，土壤环境质量状况不满足要求的，不得颁发建筑工程施工许可证。

参考文献

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