国土空间详细规划分区用途管制研究

国土空间详细规划分区用途管制研究

张乃禄 ,刘仁帅

泛华建设集团有限公司山东设计分公司

摘要：在实行国土空间规划的新背景下，中央明确提出了“分级分类建立国土空间规划”和“健全用途管制制度”的要求。2020年8月自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，同年11月发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》。前者提出了总体规划两级规划分区的内涵、类型与划分方式；后者建立了全国统一的国土空间用地用海分类，明确了全域用途管制的内涵、类型与代码。两部指南初步表达了从规划分区到用地用海分类承接传导的意图，但如何区分不同分区的政策内涵和特征属性，构建管控目标与管控要素内在统一的管制规则，成为实施管理中需要研究的重点问题。当前，在国土空间用途管制上，各类规划尚未形成合力，系统性、协同性差，差异化、精细化政策研究严重不足。控制性详细规划作为技术体系相对成熟、社会认可程度高、管理程序清晰的政策工具，是最佳的整合载体。研究国土空间规划体系下的详细规划分区用途管制改革路径，对于统一各类空间性技术管理工具，整合各类土地用途管理工作，形成“一张图”的全域、全要素国土空间用途管制制度，具有重要的现实意义。

关键词：国土空间规划；详细规划；用途管制；

引言

国土空间规划是新时代国家为统筹山水林田湖草和实现治理体系现代化的重要战略举措。科学合理的国土空间规划不仅能够有效地解决资源环境不平衡发展的突出问题，而且对我国构建国土空间开发新格局和树立人与自然生命共同体理念具有重要指导意义。目前，国土空间规划已经成为国家、省、市、县、镇(乡)推进规划体制改革、优化空间配置、调控区域社会经济全面可持续发展和规范国土开发秩序的重要依据。作为可持续发展战略的蓝图，学术界对国土空间规划的内涵和外延仍然存在认识不明确、不统一的现状。如何科学、规范、严谨地认识界定国土空间规划的内涵和外延，成为国土空间规划学术领域亟待解决的基础问题。

1国土空间规划的发展历程

2006年，中央明确提出推进形成主体功能区，这一举措是传统的空间规划体系的一次重要升级。2013年，中央进一步提出要划定生产、生活、生态空间开发管制的边界，实施用途限制。2014年，中央在全国28个市县设立了“多规融合”试点，表明“多规合一”的探索在我国积极推进。2015年，国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》。该方案立足生态文明建设，在国土规划方面提出建立包含主体功能区制度、国土空间用途管制制度等制度在内的国土空间开发保护制度，在空间规划方面致力于推进市县“多规合一”以及市县规划方法的创新。至此，我国空间规划体制的新一轮改革和试行正式开始。2019年，根据自然资源部的相关要求，各级人民政府正式开展了统一的国土空间规划编制工作。最新编制与审批通过的主体功能区规划、土地开发利用区和综合管理规划、城镇体系规划以及海洋功能区划等，均标志着新时期国土空间规划编制和管理的有效展开。

2规划分区的四种模式

分区是国土空间规划的基础性工作，也是规划管制的主要工具。深入认识分区的工具属性以及分区管制的技术方法，需要回归到分区自身的概念。分区作为动词是将一块土地划分为不同的部分；作为名词是指土地区域或区块。什么是区域？如何去分类区域？20世纪的美国地理学家德温特·惠特尔西[3]曾经指出：“区域既不是‘自己限定的’，也不是自然赋予的。它是一个以思想为目的的实体，它是通过选择与某个地区性的利益或问题相关的特征，且忽视与此无关的所有其他特征而产生的。”20世纪的美国规划学家阿尔伯特·古腾伯格结合语言学理论，进一步将区域分成四种模式：参照性分区、评价性分区、祈愿性分区和规定性分区。详细规划作为规划实施和开发管制的工具，具有进行规定性分区的特征。规定性分区有明确的边界和范围，每个分区对应具体的管制规则和管制手段，它的主要作用是提出解决问题或实现目标的行动方案，对分区内的土地使用和开发行为制定规定性的要求。为了有效落实规划目标和管束开发行为，详细规划需要把总体规划的祈愿性分区转化为实施用途管制的分区规则，在分区的基础上构建具有针对性的管制要素和指标，实现全域覆盖、全要素统筹的精准管控。

3详细规划分区用途管制改革建议

3.1运用大数据平台、构建合理的规划机制

国土空间规划工作依托大数据平台开展时，一般使用的技术为GIS、OA等，以此为依据进行国土空间规划机制的构建，能为机制科学性、可行性提供保障。与此同时，基于系统化大数据国土空间规划耦合机制的构建，加之专门信息化技术建设及大数据统筹分析等机构的设置，能使大数据网络体系有效强化，在此基础上通过信息资源数据的交换、大数据平台国土空间编制等联动效应的充分发挥，能为每一项规划方案及建设评估方案的及时反馈提供保障。

3.2编制分区管制规则，提供用途管制底线

相较于传统控规的用地分类，用途分区具有开放性和规则化的特征。开放性体现在其传导深化总规主导功能意图的过程中，可以根据功能的互补与互动关系进行跨地类组合，同时还可以根据需要创设新的二级分区。规则化则是强调其针对特定的分区类型确立了具有普遍约束和自动执行的行事规范。与“一事一例”的个案式控规相比，分区规则属于通则式管理标准，配合单元规划编制，可为规划管理机构提供面向规划实施和开发控制的用途管制底线。用途分区管制规则包括适用用地性质、允许建筑用途、用途管制要求等。适用用地性质指能实现用途分区主导功能和管控目标的地类，采用《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》中的代码和名称，它对应到土地产权管理，在用地规划许可阶段明确。适用用地性质应避免地类之间的不兼容及外部性影响。例如在居住区，严格规定商业用地的类型以及规模，明确商业作为居住的辅助性用途，避免商业体量过大对居住区带来交通、环境等影响。在中心区，排除了二类居住用地，居住用途限定为无需配套教育设施的公寓住宅，避免出现在现实控规调整中，因局部商业改为居住后引发配套不足的困境。

3.3提高区域国土空间规划政策供给的系统性

一方面，进一步加大区域发展经济政策的支持力度，通过资金转移支付等手段，充分保障地方的基本公共服务资金与长效可持续发展能力。增加国土综合整治、生态环境修复等重点项目的资金投入，优化生态环境质量。通过提高生态产品价值让百姓从中获益，真正实现绿水青山成为金山银山。另一方面，遵循绿色发展、高质量发展的要求，建立针对性的政策管制评价系统，在目标确立、政策引导、奖惩机制等方面建成一体化体系。通过进一步加强区域空间规划政策的系统性、综合性，形成中国特色农产品经济区、重点生态功能区。

结束语

未来详细规划改革还面临对自上而下管控和自下而上发展动力机制的统筹。相对于国土空间规划体系中落实总体规划目标而进行的自上而下的传导，在以存量更新为主的城市中，复杂的产权主体、现有的管制体制和城市合理的空间增长管理等自下而上的空间利益诉求，也是直接投射在规划体系上的重要影响因素，这些要素如何体现在分区管控思路之中，仍需要进一步探索和研究。

参考文献

[1]赵华,杨澎,梁兴海.国土空间规划的内涵和外延[J].农业与技术,2022,42(12):178-180.

[2]戚冬瑾,周剑云,李贤,陈浩.国土空间详细规划分区用途管制研究[J/OL].城市规划:1-9[2022-07-06].

[3]唐如冰.国土空间用途管制的宪法规范分析[J].重庆社会科学,2022(02):116-127.

[4]王君.浅谈国土空间规划背景下用途管制制度的转变[J].华北自然资源,2021(06):122-123+126.