半城镇化地区村镇工业集聚区升级改造研究——以汕头市澄海区为例

半城镇化地区村镇工业集聚区升级改造研究——以汕头市澄海区为例

秦媛

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司

【摘要】伴随着中国经济的发展，部分乡村地区通过自下而上的产业非农化而实现就地城镇化，这种现象被称为“半城镇化”，其中乡镇企业是“半城镇化”现象早期的主要驱动力，所以半城镇化地区往往集聚着一定规模的村级工业园。在目前中国经济向高质量发展转型、土地资源化由增量拓展转向存量挖潜的规划背景下，大量东南沿海半城镇化地区村级工业集聚区面临着如何发展的新问题。本文以汕头市澄海区为例，以国土空间规划为依据，以产业发展规划为指引，以“工改工”为主攻方向，为更多国内半城镇化地区村级工业集聚区升级改造实践提供借鉴和启示。

【关键词】半城镇化地区；村级工业集聚区；升级改造；汕头市澄海区

一、半城镇化地区特征与村级工业集聚区发展困境

1.1半城镇化地区特征

“半城镇化”现象是指城市核心区域以外的乡村地区通过自下而上的产业非农化，在经济、社会和空间上逐渐向城市转化，是一种亚洲发展中国家特有的城镇化类型。汕头市作为珠三角地区的重要城市，被认为是“自下而上”半城镇化地区的典型，具有乡镇规模庞大，人地矛盾突出；家园经济繁荣，产业同质竞争；城乡二元景观间杂、土地功能混合等特征。

1.2村镇工业集聚区发展困境

（1）产业经济转型升级诉求与低端发展路径依赖相矛盾

村镇工业集聚区一般产业体系严重依赖于以“非正规用地形式+廉价劳动力+低环保标准”等低成本要素形成的“低门槛、低附加值、低税收”的传统劳动密集型产业，随着原材料、土地、劳动力成本的不断上升，产业经济转型升级迫在眉睫。

（2）高端生产要素集聚诉求与低端生产空间载体相矛盾

半城镇化地区村镇工业集聚区一般存在大量违规建设、环境污染、配套不足且存在消防安全隐患的现状厂房建筑，缺乏建设管理规范、配套设施完善的现代化产业社区，难以满足高学历人才发展诉求和生活服务需求。本地青年人口加速外流严重，人口老龄化不断加剧，高学历人才极度短缺，严重制约龙头企业、高端人才等高端生产要素集聚。

二、半城镇化地区村镇工业集聚区升级改造的主要思路

2.1  搭建组织架构，保障实施

成立区级村镇工业集聚区升级改造领导小组。搭建“区统筹、镇组织、镇村落实”的工作机制；建立监督考核机制和领导挂点示范项目机制；建立实施监督、考核和调整机制；建立部门联动的协商和宣传机制；建立资金投入和长效运行机制。

2.2  制定工作方案，指导实施

制订区级村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案，明确实施路径。强化区级在目标任务制定、政策体系构建、工作管理组织、资源协调配置等方面的统筹作用，建立常态化的管理机制和考核机制，统筹各部门参与村镇工业集聚区整治提升工作。

2.3  摸清现状家底，建立台账

摸清“园区-用地-建筑-企业”的立体村镇工业集聚区台账。“园区”层面摸查，包含村镇工业集聚区范围、管理机构、主导产业、产值税收等属性。“用地-建筑-企业”层面的细化摸查，包括地块用地权属、租期租约、厂房租金、地均产出、建成年代、建筑质量、建筑层数、建筑面积、产业类型、员工人数、产值税收、能耗电耗、改造意愿等属性。

2.4  编制规划方案，系统指引

依据现状家底台账，从总体层面与项目层面两个方向发力，编制规划方案。总体层面主要包含空间改造规划、产业发展指引，项目层面主要包含策划、实施方案、城市设计、控规等相关规划。

三、汕头市澄海区村镇工业集聚区升级改造的路径创新

3.1全面摸查现状基础信息台账，识别可开发潜力空间，结合具体情况确定升级改造开发模式

对改造范围内村级工业园调研和工业用地普查，形成初步摸查数据库，并整合建立统一的村级工业园信息化管理平台，通过“一张图、一个平台、一张表单、一套机制”，对村级工业园内的经营，改造建设情况进行全方位的跟踪管理，同时结合园区数据分析结果，提供改造建设指引。

3.2与在编国土空间总体规划、已批控规进行衔接，综合确定空间布局方案

依据国土空间总体规划三区三线第二轮试划成果，规划片区均位于城镇开发边界围合边界内，其中共有8.6公顷（129亩）稳定耕地图斑，其余地块均位于集中建设区范围内。涉及2处已批控规，占地53.72 公顷，功能定位、功能布局基本与国土空间规划、当前招商引资诉求一致。

3.3依据各地块具体情况，划分7种升级改造开发模式

（1）政府直接征收模式：正在开展收储的工业用地先行引入传统产业升级改造，作为片区的启动区，树立标杆。

（2）政府挂帐收储模式：为未来发展空间，作为引入大企业用地或作为示范点周边工业集聚区升级改造腾退用地。

（3）政府统租统管模式：主要是村集体拟自主开发或村企合作开发区域。主要针对村集体招商引资能力不高，又没有前期的资金可以投入的情况。

（4）政府生态修复模式：高压走廊、泄洪通道、沟渠、绿地、稳定耕地等用地。

（5）企业长租自管模式：现存租赁期较长的地块，着重环境整治、消防安全等。

（6）企业自主改造模式：企业自持国有用地，着重环境整治、消防安全等。

（7）政村联动开发模式：由区园办、镇、村成立联合公司，统一建设、招商、运营，多方共赢。

四、半城镇化地区村镇工业集聚区升级改造政策建议

半城镇化地区村镇工业集聚区升级改造工作面临着诸多挑战和困境，需要探索新的开发模式和政策保障。对市级层面的政策创新有以下四点建议：

一、推进土地管理制度改革。制订土地置换、土地归宗改造、土地混合开发、土地使用权托管等政策，优化建设用地指标分配、分类处理违法集体工业用地完善历史用地手续问题等方面。

二、完善相关规划管理依据。加快城镇开发边界划定、城市更新等规划与管理文件出台，加强村级工业园整治提升相关政策的对接，完善城市发展边界内村级工业园及周边地区的控制性详细规划编制。

三、完善改造鼓励支持政策。明确出台一系列包括资金扶持、产业用地扶持、用地流转扶持、财税优惠、金融贷款等方面的专项政策和配套方案，降低改造成本。

四、完善改造实施流程指引。完善村镇工业集聚区升级改造项目工作流程及操作指引，探索提升村镇工业集聚区提升项目推进与实施效率的方式。

【参考文献】

[1]丁伟丰,罗小龙,顾宗倪. 产业空间演化视角下乡村型半城镇化地区的转型——以汕头市澄海区中部地区为例[J]. 经济地理,2020,40(12):147-154.

[2]孙佳. 上海市郊区村级集体经济发展模式研究[D].华东师范大学,2014.

[3]易品. “产保区”政策下的村级工业园升级改造研究[D].华南理工大学,2020.