农村宅基地的法律规制

农村宅基地的法律规制

夏嵩嵩

西北政法大学经济法学院

【摘要】宅基地承担着保障农村居民基本住房安全的功能，正是出于维护保障农村住房安全功能这一政策考虑，在宅基地的流转方面，我国法律一直坚持着严格禁止的态度。这一规定不但解决了农户的住房用地问题，而且在很大程度上维持了农村社会的基本稳定。但随着城镇化进程不断深化和城乡统筹发展战略的推进，现行的宅基地法律制度已经不能很好地适应我国经济与社会的发展。因此尽快对宅基地制度的相关法律法规进行相应的完善迫在眉睫。

【关键词】农村宅基地，法律规制，问题分析，建议完善

一、农村宅基地概述

（一）农村宅基地的概念

农村宅基地是指村集体内的农户为了满足住房等基本生产生活的需要，对村集体所有的土地而享有的占有，使用的权利的土地。也就是农户用来盖房子的土地。

根据我国《土地法》的规定，我国的农村宅基地所有权属于村集体，农户享有占有与使用的权利，但是对宅基地上的住房，林木等附着物拥有所有权。村集体成员应当以户为单位申请宅基地并经乡镇人民政府审核，由县级的人民政府审核批准以后方可取得该块宅基地的使用权。宅基地的分配要求必须是本集体的农户，一律无偿取得，取得后不得将宅基地用作其他用途或出租出卖。非因自然灾害等不可抗力导致宅基地丧失后再申请宅基地的一律不予批准。城镇居民不得申请宅基地或者购买农户在自己宅基地上修建的房屋。

（二）农村宅基地的多重意义

宅基地是实现“居者有其房”的重要保证，但其意义远远不止于此。

第一，社会保障功能。按照我国法律规定宅基地由村集体内的农户申请取得，取得与使用不必缴纳任何费用。任何组织或个人不得以任何理由侵占，破坏农户的宅基地。国家征收农户宅基地必须赔偿农户的相应损失并重新分配给该农户一块宅基地。正是由于宅基地的住房保障功能哪怕生活再困顿的农户也不至于流落街头无房可住。保证了农户基本的住房需求才能保证农村社会团结稳定。回顾历史上的农民起义，其根源多是因为土地集中的问题严重。因此宅基地具有维护社会稳定的突出作用。

第二，经济价值。一开始我们所说的宅基地的经济价值是指农户利用房前屋后的零散土地种植经济作物，树木等。亦或者以宅基地上房屋作为厂房从事家庭手工业生产。改革开放以后随着国民的发展，城市化进程的不断推进，对住房用地的需求日趋增长。土地的价值便水涨船高，作为能够转化为住房建设用地的农村宅基地更加炙手可热。当下的网络热词“拆二代”就是宅基地经济价值提高的有力体现。

二、我国农村宅基地法律规范的问题与分析

（一）宅基地资源的大量闲置

第一，“空心村”现象。 近些年来沿海经济飞速发展，大量农户前往沿海经济发达地区打工。许多在城市多年打拼的农户在其务工的城市买房落户，或者在其老家的县城或更发达的城镇买房，亦或是放弃其在原先的老宅，在交通或者环境更好的交通线旁边兴建新的住房。这些现象就导致了这些农户原有的宅基地被抛弃，并且我国现行法严禁宅基地的越权自由流转，相关的土地回收政策又得不到贯彻，这些因素结合起来就导致了农村大量老的宅基地被闲置。以我的老家为例，我老家是一个豫南的普通农村大约有35户人家，但是目前还在老村子里居住的已不足十户，而且都是一些没有能力外出的老人，其他人家都已经在外有了新的住宅。这种“空心村”现象的绝不是哪个地方的个例而是当前中国农村的普遍场景，这是对土地资源的严重浪费。

第二，宅基地被违法多占。原则上村集体农户一户只能拥有一块宅基地。但是因继承得来的宅基地也受到法律的保护，也是农户可以合法拥有的个人宅基地，这就导致了许多农户因继承会在事实上拥有好几块宅基地。而且在实践中很多农户会在自己的农耕地上盖房来为子孙后代多占几块宅基地。另外一种多占宅基地的情况就是农村基层的村委会成员和乡镇干部利用农户不了解国家相关法律法规政策，文化水平低的弱点。滥用职权将大量宅基地用于私人牟利。造成了宅基地资源被大量的闲置。

（二）宅基地登记制度的混乱

物权登记的意义在于使物权获取变更后，使外部可以辨认物权的归属,进一步明确物权的权力关系,避免他人因为不知情而遭受损害。物权的公示方式分别是占有和登记，因不动产不能表现为可为社会直接了解的交付状态,不能直观的看出该不动产的是谁的，但是不动产的流转越来越频繁和普遍。登记制度变得越来越必要和急需,将不动产的归属进行统一的登记管理便于区分归属。因此为了严格土地管理明确土地关系，对于土地权属的变更与取得多以登记为原则。

我国现行法中对于宅基地的登记有一定的规定，但在实际操作中却出现了管理混乱，登记遗漏和重复登记等许多的问题，甚至有许多流转并未进行登记。宅基地的登记出现了比较混乱的状态，一方面给农村宅基地管理带来很大的麻烦，另一方面宅基地的流转不能登记就导致了宅基地资源被大量闲置和违法多占的情况发生。出现这些问题的原因在于虽然按照法律规定我国宅基地的取得与流转需要依法进行登记，但是在我国现行法律体系中并没有具体规定与之相应的登记机关和登记程序，这就造成了即使宅基地流转双方愿意进行流转登记也无路可循。

三、关于宅基地法律规制的几点思考与建议

（一）加快推进农村宅基地“三权分置”的改革

2018年《中共中央，国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了一个引人注目的概念：农村宅基地的“三权分置”改革。该意见提出将“三权”也就是宅基地所有权，宅基地资格权，宅基地使用权视为相互独立的三种权利来进行调整。宅基地所有权不变，在这一条件下适当的开放宅基地使用权与农民房屋使用权。该意见正是对社会长期以来要求对宅基地权利结构进行改革的回应。

从上述国家和地区的经验可以看出虽然共有产权与私有产权表面上看是相互排斥的两个概念，但两者之间并非不可弥合，无论是共有产权还是私有产权都可以在法律的框架下取得相对的均衡，在作者看来“三权分置”就是这一思想的集中体现。目前“三权分置”方面的改革还没有正式的在全国范围内展开，但已经在部分地区取得很不错的试点效果。未来应该加快推进改革尽快的解决当前宅基地法律规定与实践不协调的问题，并与当前的法律规定衔接。尽快将已经成为公开的秘密的宅基地流转纳入法治轨道，不能回应现实的法律不是真正的法律，只有将宅基地隐性流转合法化才能更好地保护农户与受让宅基地的主体的合法权益。

（二）完善登记制度

在我国,宅基地制度最大的作用便是住房保障功能，而宅基地被大量的浪费已经严重影响了这一功能的实现。要改善这种情况首先就是要完善宅基地登记。

首先，要完善宅基地在确权登记中的登记程序、原则、主体、范围等要素，首当其冲的就是登记主体的统一规定，只有明确了主体才能明确宅基地的物权归属。其次，对进行宅基地登记的相关部门进行整体的梳理，中央可指定具体专门负责宅基地登记机关，合理配置权力分配人员管理进而提高登记效率。关于宅基地的登记证书，建议实行一式双证的办法，其中一份由发证机关留档保存便于管理。为避免因证书真实性存疑而产生纠纷，将宅基地的权属证书由国家机关统一后公布出来，并且权属证书要增加防伪的特别标示。最后，统一宅基地物权登记主体，对享有所有权的主体作出限制性规定。将城镇居民购买农村宅基地的使用权人排除在登记主体之外，避免农村宅基地大量流失变为商品房或者工业建设用地。对于因继承、遗赠关系获得宅基地的城镇居民经相关部门确认真实性以后赋予其权利主体资格。与此同时加大对因宅基地买卖，遗赠，继承而获得宅基地物权的人员监管。

【结语】土地是一切社会财富的根源是农民的命根子，宅基地更是关切着广大农户的最根本利益，保证着广大农村村民家庭的生活。但是由于我国法律在体系上存在滞后，法律的滞后性导致了法律的规定与现实的需求发生冲突。宅基地根据法律规定不得自由流转与用地紧张之间的矛盾导致了宅基地的“隐性流转”，立法的滞后导致了宅基地司法纠纷的激增，宅基地登记的混乱导致了宅基地的大量浪费。社会实际的变化必然需要我们对法律进行更新完善。既然认识到了问题，就应当立足现实回应实践的发展。多策并举完善宅基地法律规制，为推进农村经济发展，保障农民基本土地权益提供法治保障。

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