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践行规划新理念,改进编制方法,提高编审效率,加强控规维护——对东莞控规改革与创新的思考

梁创

广东省东莞市松山湖高新区管委会自然资源局 523808

摘要：近日，经市人民政府同意，东莞市自然资源局印发了《关于加强和改进控制性详细规划编制和审批工作的通知》，该通知从践行规划新理念、改进编制方法、提高编审效率、加强控规维护等四个方面提出了十五条措施及要求，对我市的控制性详细规划（后简称“控规”）编制、审批、动态维护等工作提出了新要求、新方法和新标准，为我市做好过渡期的控规编制及审批工作提供了根本遵循。本文详细介绍了控规在我国和东莞诞生、发展、演变过程、剖析控规运行存在问题，东莞是结合国土空间规划体系重构时期，提出控规改革思路，并践行规划新理念、改进编制方法、提高编审效率、加强控规维护等四个方面去实施控规改革与创新，保证东莞项目建设顺利实施，保证自然资源部门行政许可的合法性。

关键词：践行规划新理念、改进编制方法、提高编审效率、加强控规维护

1.东莞市控规改革的背景

1.1国家实施机构改革，自然资源部要求各地要求建立国土空间规划新体系 ，强调详细规划的传导作用

国家于十九届三中全会通过成立自然资源部，整合国土、城规、海洋、发改等部门的空间规划职能，由自然资源部门负责各层级自然资源的空间管理。同时，国家在《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）中要求建立国土空间规划体系并监督实施，提出分级分类建立国土空间规划，建立国家、省、市县、乡镇等层级规划，以及总体规划、详细规划、专项规划三类规划。

1.2东莞根据自然部的要求编制国土空间，探索规编制体系和管理体系的重构，控规改革作为承上启下的重要环节，适应新的规划体系编制和管理要求。

建立“两级四层三类”空间规划体系 建立“两级四层三类”规划编制体系，兼顾市域统筹与镇街活力。基于“市直管镇”两级行政体制，匹配“市、片区、镇（街）、社区”四级社会治理体系，形成东莞“两级四层三类”空间规划体系。“两级”为市、镇两级法定规划，“四层”为“市-片区-镇（街）-单元”四个规划管理层级，“三类”为总体规划（市、镇（街）国土空间总体规划）、详细规划、专项规划。

“两级”为市级规划和镇级规划两级法定规划。根据国家国土空间规划“一级政府、一级规划”的要求，匹配东莞“市直管镇”的行政层级，东莞市包括市级政府、镇级政府两个层级，因此东莞市法定规划分为市级规划、镇级规划“两级”。

“四层”为“市、片区、镇（街）、单元”四个空间管理层级。东莞“市直管镇”社会治理呈现“两级政府、四级治理”格局，“市、片区、镇（街）-社区”构成四级社会治理体系。城市不设区县级政府，但需承担区县级统筹协调管理事务责任。同时，结合国家治理体系与治理能力现代化的需求，参照上海、广州、北京等城市通过“社区”构建社会治理基本单元的普遍经验，结合东莞社区作为社会事务管理基本单位的特征，建立“单元”空间规划层级，匹配社会治理体系中的社区层级。

“三类”为三种规划类型，包括总体规划、详细规划和专项规划。总体规划包括市国土空间总体规划、镇（街）国土空间总体规划（多镇一同编制的功能区规划为镇级规划）；详细规划包括管理单元详规和地块控制图则；专项规划包括生态、交通、市政、公共服务等专项，在镇级以上编制。

1.3省厅发布文件要求各地加强和改进控规管理

2021年2月，广东省自然资源厅印发了《关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见（暂行）》，围绕控规的编制、调整、审批、管理等四个方面提出了十条意见，以提高控规管理效率，做好国家详细规划管理要求出台前的过渡期工作，并要求各地级以上市根据自身实际，依法制定本市实施细则。

1.4我市在控规的编制、审批和管理方面进行了大量的实践和探索，以适应新国土空间规划体系管理要求

自2005年来，我市在控规的编制、审批和管理方面进行了大量的实践和探索，机构改革以来，在参考学习北京、广州、深圳、珠海、佛山等城市先进经验做法的基础上，结合东莞实际，提出了过渡期控规创新编制方法，并在万江、东城、长安等镇街先行先试，取得了良好效果和一致好评，计划在全市范围推行。

2、东莞控规改革内容

2.1践行规划新理念：贯彻落实国家、省、市对详细规划管理的新要求。

控规是项目审批的直接依据之一，在以往的规划编制过程中经常缺乏整体统筹思维，以项目为导向，把精力集中在近期区域，对非近期建设的用地、及开发意向不明确的地块考虑较少。

国土空间规划时期强调全域全要素统筹，实现自然空间与发展空间的统一。为加强新的规划理念传导，转变思维，高水平、高质量完成控规的编制，《通知》在开头提出了践行规划新理念的要求，将新时期国土空间规划中所强调的生态文明理念、总体最优思维、以人民为中心的发展思想、强化规划管控传导等要求在《通知》中逐一明确。

2.1.1践行生态文明理念，全面加强生态与耕地资源保护。

控规编制应尊重、顺应和保护自然，坚持保护优先、安全优先、底线约束、绿色发展的原则，落实最严格的生态保护、耕地保护和集约节约用地制度，新增建设用地原则上不得占用连片生态、农业用地。统筹生产、生活与生态三大空间布局，合理划定控规编制范围，协调处理好建设用地与山体、河道、农田等自然地形地貌的关系，以低冲击开发为导向，加强山边、水边、田边建设用地在功能业态、开发强度、风貌景观等方面的规划管控，严控挖山填湖，促进三生空间和谐共融。

2.1.2树立总体最优思维，统筹谋划提升整体空间价值。

控规编制应从以往的项目导向思维向总体最优思维转变，把高质量发展、高品质生活作为目标，摒弃以往把要素对立起来的思维惯性，真正确立起系统的概念。要加强研究谋划，顺应城市发展规律，注重规划的整体性、综合性和协同性，提升整体空间价值；要深入研究优化各类功能要素组合关系，在落实上层次规划、满足技术规范等基本要求上，努力寻求最优资源配置和空间布局方案。

2.2、改进编制方法：创新改革控规编制方式，推进空间资源高效利用

针对传统控规编制内容繁杂、编审时间冗长、批后调整频繁，难以满足提质提效要求的问题，对控规编制方法进行改进。

2.2.1分层编制

将传统控规一次性做到地块深度的内容分解到“控规单元-街坊-地块”三个不同深度的层级去差异化表达。将单元和街坊的规划内容分为限制和引导两类，通过刚弹结合的方式传导规划管控内容。

2.2.2区引导，明确不同类型地区规划编制重点。

传统控规编制对各类型地区“一视同仁”，缺乏针对性的规划管控。新的编制方法区分增量地区、存量地区、历史保护区、发展预控区等不同类型地区，明确不同的编制重点要求。

优先开展城镇中心区、市镇重点发展片区、城市更新连片改造区、轨道站点TOD地区及储备土地等区域的控规编制工作。控规编制应区分增量地区、存量地区、历史保护区、发展预控区等不同类型。增量地区要与国土空间总体规划做好衔接，处理好开发建设与生态要素、耕地的空间关系，明确新增用地的规模与边界；存量地区要开展详尽的现状调查，摸清权属情况、更新改造意愿，明确城市更新的目标、类型以及时序，并提出城市更新指引要求，确定需要规划管控的道路骨架、生态结构、重要设施等内容；历史保护区要与历史保护相关规划做好衔接，

落实各类保护对象的管控要求；发展预控区包括纳入土地收储整备区域、轨道站点TOD规划在编区域，及近期开发意向不明确的地块，可留白处理，并做好公共服务设施和交通市政设施的衔接和预留。

2.3、提高编审效率：编制流程、编制成果、审批流程、部门联动

2.3.1规范制流程、明确工作重点。

通过对编制流程、编制成果、审批流程、加强部门联动四个方面的规范、精简以及优化，切实提升控规的编审效率。

2.3.2精简编制成果、提升编制效率。

成果整合为法定文件和技术文件两部分。法定文件是规定控规强制性内容和实施规划管理的依据，应将实施规划蓝图的渐进式动态过程中出现的情况尽可能在规划文本、地块图则中进行说明备注，包括历史遗留问题、远期管控要求、临时过渡使用、同步实施或激励实施、留白用地使用条件等。技术文件是法定文件的编制基础，重点梳理现状情况、权属和已批已建项目情况，阐述规划编制的思路与要求，为控规实施管理提供技术支撑。

2.4、加强控规维护：系统维护、支持产业、邻避设施、规划执行。

根据省的指导意见要求，结合东莞的规划管理工作实际需求，对《东莞市控制性详细规划调整管理办法（修改）》部分内容进行细化补充。

2.4.1系统整体谋划控规调整。从规划跟着项目走的被动控规调整局面，向主动系统维护转变。鼓励镇街（园区）通过签署合作协议等方式确定高水平规划设计单位、电子校核单位，提升规划编制质量和效率。

2.4.2分区分类加大放权力度。全市战略性新兴产业基地、松山湖园区（含生态园、东部工业园企石辖区）、水乡功能区重点统筹单元内仅涉及工业用地容积率调整且不超过4.0的，可按控规局部调整程序办理。简化工业用地容积率调整的送审材料要求，工业提容项目控规调整阶段无需提供建筑模拟方案，由属地镇街（园区）加强后续产业业态监管。进一步提高详细规划委员会会议频次，产业项目、非邻避性公益项目控规调整公示过半的均可向详细规划规划委员会申请并联审议，

参考文献：

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[5]周 岚，叶 斌，徐明尧．探索面向管理 的控制性详细规划制度架构—以南京 为例[J]．城市规划，2007，(3)．

作者简介：梁创 1978.10 男 广西扶绥 壮 科，在职研究生 国家注册规划师、高级城乡规划师 广东省东莞市松山湖高新区管委会自然资源局  研究方向:城市规划编制与管理