市场准入负面清单制度的困境与完善途径

市场准入负面清单制度的困境与完善途径

韩珏

成都理工大学，四川成都，610059

摘要：市场准入负面清单是我国改革开放进程中一项重要的制度创新，是推动我国经济水平高质量发展必不可少的重要环节，有助于构建良好的社会信用体系，不断优化我国营商环境，加快改革开放的脚步，打造更加公平自由的市场环境。

关键词：负面清单；制度创新；营商环境

2022年3月12日，由国家发展改革委、商务部等部门联合印发了最新版《市场准入负面清单》，这是目前最新版本的负面清单。2022年版的市场准入负面清单中的禁止准入事项有六项，许可准入事项有一百一十一项，总计一百一十七项。自2015年经过四个省及直辖市的区域试点过后，逐步探索形成适用于全国统一的负面清单，即2018年开始全面实施市场准入负面清单制度。“市场准入负面清单”是一种法无禁止即可为的规定，是改善我国营商环境的一个重要方面，而营商环境的好坏直接关系到我国经济发展活力与动力，通过统一实施市场准入负面清单等管理制度，能够更好的打造更加公正、公平的市场交易环境，让企业能够更加平等的竞争。[1]

一、市场准入清单存在的意义

（一）规范政府权力，保障合法权利。市场准入负面清单属于我国实行清单制管理的一种，也是我国目前重要的一种制度管理创新，以往的正面清单制度，正向列举企业能参与的领域，大大限制企业的自主能动性，不利于营造良好的营商环境。其次，政府自由裁量权过大，公权力行使与私权利的实现之间存在较大冲突，公私轮廓界限不够清晰，政府拥有较大的对外项目审批权力。负面清单的实行，以目录清单的形式，将分散在各个领域的法律法规、地方性政策的规定集中呈现，更便于企业与个人查阅、选择从而做出调整，有助于清晰公权力与私权利的边界，利于政府简政放权，规范政府权力，保障公民合法权利。

（二）推动改革开放，优化营商环境。与2020年相比，负面清单事项少了6项，负面清单所列的禁止准入事项与许可准入事项数量呈现逐年减少的状态，更加保障了市场主体自由意志，打造更加公平合理的市场环境，从而激发市场活力。负面清单开放程度的提升，对于外商投资来说，国内投资环境将更加自由化，具有吸引力。政府实行简政放权，优化审批手续，提升工作效率，进行资源的合理分配。让市场这只无形的手，发挥作用。清单之外的各类项目，行政主管部门将不用再进行审批，减少了政府干预的阻力，我国的营商环境更加科学、公正、透明。

（三）保护国内核心竞争产业。各个国家根据各自经济发展程度，发展状况有不同的保护需求，一味的无条件开放会对本国经济造成不可估量的损失，他国产业随意进出，势必会影响本国产业经济的发展程度，发展规模，危机国内安全，甚至对国家安全造成冲击，我国最新负面清单中共有117项，涉及农、林、牧、渔业中各类土地的使用规范，保护我国基本的农、林、牧、渔业用地安全，保护国内粮食生产安全性与农田、草原、湖泊等生态环境。市场负面清单也是建立在不会伤害本国经济产业的基础上去吸引外商投资，从来促进国内经济发展。

负面清单制度自实施以来，出现了不少违背市场准入负面清单制度的典型案例：

1、变相增设市场准入条件。违反了《中华人民共和国反垄断法》关于“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”；《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》关于“行政规范性文件不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等”2、市场准入环节滥用权力，违规设置行政许可等事项前置条件。违反了《中华人民共和国行政许可法》关于除法律、行政法规、地方性法规外，其他规范性文件一律不得设定行政许可的规定。3、出让前置资格审查条件限制民营企业发展。违反了《中华人民共和国反垄断法》关于滥用行政权力排除、限制行业竞争行为。4、违规取得土地经营权。违反了《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》中改变土地用途应当重新办理用地手续，重新签订或者变更土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金、办理土地变更登记等。

二、违背制度事项不断出现说明市场准入负面清单制度存在一些问题

（一）负面清单管理制度存在法律依据空白。目前，我国负面清单经过几次版本修改之后，清单制度仍然存在法律依据空白区域，市场负面清单将一百多项市场准入相关的禁止性规定以清单的形式罗列出来，但缺乏具体的法律法规与其明确对应。从美国负面清单制度来看，美国有统一的外商投资法典，其中规定了市场准入的限制或者禁止性规定，通过国家安全审查制度来保护本国国内经济，维护本国经济安全，同时也可以用来完善法律条款。之前欧盟大多数成员国采取的是“正面清单”的方式，为了适应国际经济形势的变化，欧盟也采取了更被国际市场更能接受的“负面清单”模式。

（二）市场准入负面清单制度与地方市场监管政策存在冲突。我国经济体量庞大，地域面积极广，各个地区经济发展水平不一，市场负面清单制度是全国统一标准，落实到各个地方，当地政府往往会根据各地的产业实际发展情况，对当地的支柱性产业给予政策性的支持与帮助，设置一些隐形壁垒，保护当地产业发展，也有一些地方政府滥用权力，变相增设市场准入条件，让企业进入市场的门槛变高。

（三）市场监管层面较为落后。市场准入清单制度自实施以来，全国各地违背市场准入负面清单的事件层出不穷，针对市场准入负面清单制度的监管处罚机构主要有国家发展和改革委员会。监管机构数量较少，监管较为分散，要想在各个不同行政机构之间产生联动，进行统一的管理处罚不是一件容易的事情，监管系统协调不善容易造成监管漏洞，效果将大大降低。

三、市场准入负面清单完善路径

（一)优化负面清单制度，打造更加公平、合理的负面清单。首先，法律规定有时具有滞后性，现有的负面清单制度可能无法满足当前市场预期，因此负面清单要处于一种动态调整的过程，要时刻关注清单事项的必要性、合理性、合法性、可行性和可控性，相关的法律法规和政策性调整跟上市场预期，做到有法可依。

其次，负面清单事项要想更符合市场预期，公众的参与必不可少。目前我国负面清单透明度较低，公众参与程度不高。如果能够公开征求公众意见，听取市场主体对清单事项的建议，同时邀请学者与专家参与调研，再进行调整与修改，不断精简改进清单事项，持续完善可普遍适用的负面清单。

（二）完善相关监督管理机制。市场准入负面清单是政府做出的加快完善社会主义市场经济体制的重要制度安排，要更好发挥政府作用。目前，对于负面清单监管主要在于严格落实法律法规和“三定”规定明确的监管职责，对法律法规和“三定”规定未明确监管职责的，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，全面夯实监管责任，落实放管结合、并重要求，坚决纠正“以批代管”“不批不管”等问题，防止出现监管真空。[2]主要强化事前、事中与事后的监督管理体系。政府的监督管理是一方面，同时也要积极构建和完善市场准入效能评估机制，畅通市场主体对各类市场准入问题的反馈渠道和投诉处理机制，并对相关违背负面清单案例及时进行通报。同时社会监督也是重要的一个环节，加大宣传力度，让各界媒体、群众共同参与监督工作。

参考文献：

[1]汪晓贺.市场准入负面清单的制度困境及其完善路径[J].齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版),2021(12):100-104.DOI:10.13971/j.cnki.cn23-1435/c.2021.12.023.

[2]刘梦雨.国家发展改革委 违背市场准入负面清单典型案例纳入信用动态监测[J].中国信用,2022(01):65.

[3]李金贵,刘吉超.进一步完善市场准入负面清单制度的政策建议[J].中国经贸导刊,2021(17):23-26.

[4]陈升,李兆洋,唐雲.清单治理的创新：市场准入负面清单制度[J].中国行政管理,2020(04):95-101.DOI:10.19735/j.issn.1006-0863.2020.04.14.作者简介：韩珏（1996—），女，汉族，河南焦作市人，学历：硕士在读，研究方向：经济法学，单位：成都理工大学

[1]匡敏洁.负面清单制度下对市场准入法律制度的思考[J].北方金融，2020(08):80-85.DOI:10.16459/j.cnki.15-1370/f.2020.08.016.

[2]关于《市场准入负面清单（2022 年版）》有关情况的说明.