烟草商业企业“大监督”体系构建刍议

烟草商业企业“大监督”体系构建刍议

任军岐1  井凯迪2

安康市烟草专卖局（公司）

 西北政法大学行政法学院

  摘 要：健全完善不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，落实各类监督贯通协同，构建大监督体系，是推动烟草商业企业高质量发展的必然趋势和迫切要求。梳理烟草商业企业大监督体系的逻辑演进，明确当前烟草商业企业大监督体系的新时代内涵及着力点，整合监督资源，形成监督合力，构建以党内监督为主导，各类监督有机贯通、高效协同的大监督体系，实现全面从严治党向纵深推进。

关键词：烟草商业企业；“大监督”构建；贯通协同

党的十八大以来，党把建设新时代下的国家监督体系置于重要位置并作出极大努力。伴随着烟草行业的持续改革，现代企业特色经营制度的建立，现行的监督体系也需要同步适配调整，烟草商业企业要始终紧抓监督工作。当前，烟草商业企业 在实践中依旧存在着传统监督思维的固化，监督模式单一，监督主题各自为政、单打独斗、合力不足等难题，导致监督作用发挥不够，经营风险、廉洁风险时有发生，正风肃纪的反腐形势依然严峻。为此，构建管用实用的烟草商业企业大监督体系，必须要着眼于做好对重点领域、关键岗位和关键环节的有效监督，整合各类监督资源，发挥监督合力作用，突出抓好企业生产经营管理各环节的监督工作。[1]

一、烟草商业企业大监督体系的内涵

烟草商业企业既独立又专责，因此在“大监督”体系构建过程中，要充分考虑行业特殊性，形成极具烟草行业特色的监督体系。为贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入推进全面从严治党，坚持严的主基调，将管党治党与企业治理融合贯通，这也与国家烟草专卖局加快构建“职责明确、协调畅通、全面覆盖、防治一体”监督体系的要求一脉相承。烟草商业企业要认真贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和国家监察体制改革的有关精神，加强对企业内部的监督管理，完善企业内部的监督体系，明确企业内部各个职能和业务部门的监督职责，建立健全相关制度，增强制度执行力。[2]近年来，江苏、浙江、内蒙古等地烟草商业企业相继开展构建 “大监督”体系实施路径的研究探索，开始调研分析和开展“大监督”联席会议等工作。如中共安康市烟草专卖局（公司）党组研究制定《关于构建“大监督”体系的实施意见（试行）》，下发各区县烟草专卖局、物流分公司、市局（公司）机关贯彻落实。该实施意见由指导思想、工作目标、基本原则、监督重点、运行机制和工作要求等6个方面构成。上述烟草商业企业对构建“大监督”体系的探索，持续加大监督监督资源，凝聚监督合力，发挥监督效能，形成横向互动、纵向贯通的监督体制，为形成“大监督”格局提供指引和支撑。

（一）突出政治监督统领作用

要将讲政治作为监督的灵魂，强化政治监督的统领作用，有效落实中央巡视整改要求，推进全面从严治党向纵深发展。要忠诚拥护“两个确立”，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，始终将政治纪律和政治规矩挺在前面。坚定不移地加强党的建设，充分发挥党建的引领和保障作用，确保党的路线方针政策能够在烟草商业企业得到贯彻落实。结合当前烟草工作的实际情况和党建领域存在的廉政风险点，以及行业典型案例的深刻教训，各级党组织和党建部门要严格落实。在思想政治建设上，全面落实党组织的主体责任，加强思想政治教育，落实意识形态工作责任，坚持思想教育、政策感召、纪法威慑相结合等。在组织建设上，锻造干部队伍，抓好选人用人工作，严格运行考核机制，加强对领导干部的监督。在制度建设上，梳理现行制度，查找风险漏洞，建立健全相关制度体系，通过制度的落实落地，加大监督力度，加强制度约束等。从纪律与作风建设入手，注重学习教育，全面开展廉洁教育，严明纪律规矩，防止“四风”问题反弹。健立健全整改督查制度和整改问责制度，规范工作流程。

（二）深化专责监督主导地位

烟草商业企业要明确自身定位，聚焦纪检监察“监督的再监督”职能，始终坚持严的主基调，在做好部门自身监督工作的同时，严肃查处企业中违规违纪和失职失责行为，持续强化纪法威慑，同时要对政治监督、专责监督、业务监督、职能监督四方面工作进行“二次监督”，营造良好的监督氛围。贯通运用监督执纪“四种形态”，不断提升监督效能，及时发现处置廉洁问题，对监督工作的突出问题，提出纪检或监察建议书，实现提出、督办、反馈再到回访监督的责任闭环管理。抓住“责任”这个关键，对不履职、不作为、乱作为依规依纪追究责任。注重严管与厚爱的结合，同时要注重创新监管方式。及时落实党风廉政建设的工作要求，做好对同级党组织、工作部门以及领导干部的监督。强化对“一把手”和领导班子监督，确保及时发现苗头性问题，全面掌握其思想、工作、生活状况等。突出抓早抓小、防微杜渐，强化日常监督，从严从实，落细落小，在问题萌芽阶段及时予以解决，依法依规履行职权，当好“大监督”体系健康的“啄木鸟”。

（三）发挥业务监督

职能作用

业务监督相关部门要切实履行“一岗双责”，一手抓生产经营管理，保证业务稳步进行，一手抓监督，抓好部门和本领域内党风廉政建设和反腐败工作，规范管理、严格监督。明确各个业务部门的职责，明确目标任务，建立权责清晰、上下一致、各司其职、各负其责的管理格局，坚持定向、定点、定时开展监督检查，建立各部门管理监督事项清单，作为各部门开展监督检查、纪检监察机构实施再监督的依据，夯实政务、企务和业务管理基础。各部门将监督责任落实到人，强化“谁主管、谁负责”的担当意识。组织人员就具体事项开展自查，做好资料的归档和保管工作。做实业务监督，通过业务部门的参与，实施对监督对象的全过程监察和督促，有利于发挥业务部门的监督职能，防止其他监督形式造成的监督真空、交叉重复监督或互相推诿，增强各类监督形式的稳定性和效率。

（四）发挥全过程监督保障作用

全过程监督纵向上强调“事前介入—事中追踪—事后评估”，如事前介入主要体现在承诺书的签订等事前警示教育和询问，事中追踪是指在业务运营过程中不间断不定期核实，事后调查与评估则表现为及时发现问题，运用好“四种形态”解决和分析问题成因并吸取教训。横向上体现在对各领域进行监督。如对重点业务领域监督，审计、招投标、采购等；对领导干部和关键岗位人员的监督，采取入职前调查—入职后述评—离职（或退休）后评审；对“三重一大”事项，严格执行全链条监督机制。全过程监督还体现在，对于领导班子成员、管理人员、基层一线工作人员、后勤保障工作人员等工作流程、职能进行监督，即对企业所有员工都进行不同程度的监督。这样一来，全过程监督需要投入较大的监督力量。因此要加强互相监督，部门内同事之间相互监督、部门之间相互监督，而对于各部门领导成员，既需要被员工监督，同时需要纪检监察机构对其进行专责监督。“全过程”既注重时间上的“全”，也是一种“动态”的全过程。

二、烟草商业企业大监督体系构建的着力点

（一）树立全新烟草商业企业大监督理念

突出政治属性。坚持党对烟草企业的全面领导，与企业改革发展治理相结合，坚持把党的纪律和规矩挺在前面，坚持标本兼治，不但注重治当下，还要强调防长远。[3]加强党的建设，充分发挥党建的引领和保障作用，深化全面从严治党，将党的领导贯彻在治企兴企中。

注重监督内容。突出监督的重点内容，兼顾一般监督事项。注重对权力的监督，同时要坚持问题导向，善于发现问题。做好对关键岗位和环节的监管，抓好对领导干部这个“关键少数”的监督，明确各节点易发的廉洁风险点，制作权力清单，严格制度执行，排查廉洁风险。

厘清监督责任。烟草商业企业监督工作的开展，必须建立健全相应的制度体系，制度配套有利于发挥监督工作的效力。厘清各个监督主体的监督责任，明确其权力边界、责任界限，对各主体的工作内容、责任范围、方法程序等都实行清单化管理，同时加强对线索问题移交、跟踪程序、反馈程序等程序的合理配置，防止监督出现不到位、责任虚化、监督乏力的现象。

强化整体观念。构建同向发力、衔接贯通的全方位权力监督格局，避免各自为战，明确职责，加强沟通，促进监督成果的共享运用。探索系统监督的方法，搭建全覆盖监督网络，减少重复监督，提高监督效果，降低监督成本，形成内外联动、上下联系、左右贯通的系统监督体系。

坚持纪法情理贯通。坚持实事求是，依规依纪依法，“三不”一体推进，时刻遵守职责边界和规则程序，增强纪法意识。精准运用“四种形态”，树立纪在法前、抓早抓小的意识，建立容错纠错机制，将纪法情理贯穿始终。

（二）聚焦烟草商业企业大监督内容

强化政治监督，落实党委（党组）主体责任，加强党风廉政建设，坚定政治立场，践行“两个维护”，确保党中央决策部署和行业上级党组工作要求落地见效。通过抓好党建工作和廉洁风险的排查、列席领导班子民主生活会、党支部组织生活会、局长（经理）办公会议等，做好系列考评工作，量化政治监督。

主抓重点环节，健全权力运行保障机制。重点加强对烟草商业企业权力集中、资金资产资源密集领域的监管，严格按照法律法规进行约束。加强对“三重一大”决策的监督、对决策的程序、范围、监督检查和责任追究等进行全方位监督。紧抓关键环节，项目招投标、采购、选人用人等关键环节，梳理经营管理各环节可能出现的廉洁风险，并“对症下药”，在制度、程序等方面健全监管体系，明确监督的重点对象，加强对重要岗位和人员的监督管理。

强化日常监管，将监督工作做细做实。加强纪检监察的监督，将监督工作与企业的生产经营管理相结合，同时做好巡察监督、审计监督、财务监督、内部专卖管理监督、规范管理监督、组织人事监督、民主监督等。充分发挥各监督主体日常监管的作用，建立起职责清晰、信息共享、互相配合、整体联动、优势互补的监管机制，增强监督工作的时效性。

（三）建立健全烟草商业企业大监督机制

整合领导体制与工作机制。成立专门领导小组，由党委（党组）书记任组长，其他党委（

党组）委员（成员）为成员，开展监督工作。每季度召开专题会议，听取监督工作汇报，研究解决监督工作存在的短板和弱项，分析研判监督检查中发现的问题，提出处理意见，按相关程序进行处置，并安排部署下一阶段的监督工作。建立联席会议制度，为各个监督主体搭建平台，促进各主体交流、议事、协商。认真贯彻落实上级党组织监督工作的决策部署，按照季度召开各职能部门参与的监督工作会议，通报监督工作开展情况，。通过联席会议的召开，畅通信息渠道，分享总结、交流推广经验。通过定期或者不定期的召开联席会议，总结阶段性的监督工作，通报监督工作的落实情况，部署工作任务。

建立廉洁风险防控机制。首先是全面深入的查找廉洁风险，对企业生产经营管理工作的全部运行程序和人员进行风险排查。制作关键岗位廉洁风险警示牌，实施清单监督，加强动态监管。积极开展各部门廉洁风险自查自纠，建立问题整改的长效机制，形成“权力——风险点——防范措施”的防控体系，健全和落实相关制度，确保制度运行的可操作性，推动监督工作精准发力。发现处置问题时，要完善线索移交程序，强化巡察整改的监督检查，主动发现主动移交，将执纪问责落实到位。完善激励和问责机制。坚持严管与厚爱相结合，建立健全与烟草商业企业生产经营管理相适应的激励与问责机制。通过有效的激励机制，激发各级领导干部和生产经营管理人员敬业爱岗、履职尽责、担当作为。建立起权责清晰的问责机制和环环相扣的问责程序，同时防止压案、托案，重视对查案办案工作人员的责任追究。烟草商业企业也应当根据自身实际，制定相应的管理制度，提高产生廉洁风险的违法违纪成本，增加违规违纪的困难，从而达到遏制和预防的目的。

（四）创新烟草商业企业大监督方法

运用大数据监督。大数据对烟草商业企业的生产经营、卷烟营销、专卖管理、物流配送等都产生愈来愈重要的影响。通过对烟草商业企业相关数据的分析，形成数据之间的耦合，而不仅仅只是简单的数据查询录入修改。

通过对大数据的分析，打通各个业务部门之间的信息壁垒，推动建立全过程的监管链条。结合廉洁风险警示牌，对关键业务环节运行进行在线监测，有利于及时发现问题，进而采取改进措施。

向外部监督借力。烟草商业企业可向地方纪委监委借力监督，加强合作共建。建立定期关于监督工作的沟通机制，开展相关的预防职务犯罪的专题讲座、干部正确履责的座谈会等，注意营造一个清正廉洁的氛围，通过加强廉政教育，筑牢思想防线。同时要注意将合作共建工作落到实处，使共建工作产出成果、树立典型、总结经验。对相关的烟草商业企业业务的监管，要借助企业外部的律所，发挥律所的专业优势，对烟草企业内的重大事项等，进行法律审查，提高烟草企业的法治建设水平。借助外部审计机构的力量，加强对相关审计项目的监管等。

三、协同创新视域下的大监督体系

大监督体系的构建区别于普通的监督模式，一是要体现烟草特色，构建适用于烟草系统的监督体系；二是注重监督实效，即大监督体系发挥作用所对应的“大实效”；三是要体现协同创新，即各监督力量之间如何在点、面、线上都发挥全方位的监督作用。

（一）加强党的领导，发挥党内监督统领作用

党内监督在党和国家监督体系建立健全过程中处于核心地位。首先，烟草商业企业各级党委（党组）严格履行党内监督职责，落实中央和上级政策文件，合理运用四纵形态”。其次，党委（党组）拥有更强的组织和协调能力，发挥监督一盘棋的统筹作用，将各方监督力量紧紧团结，为协同监督打好基础。再者，党委（党组）在大监督体系中发挥领导作用，及时协调各方监督力量变通方式方法和侧重点。党内监督为主导，纪检组负责的专责监督为主线，职能监督

和业务监督为基础。

（二）加强专责监督，以专责监督为主线

党内监督与专责监督不可混同，虽党内监督和国家监察下的纪委和监委实行合署办公的工作机制，但是二者的设立目的、工作任务、职能分工等都存在区别。在烟草商业企业大监督体系构建过程中，党内监督注重党的纪律监督，积极助力党内法规等制度落地，监督对象聚焦企业内党组织和党员，而专责监督体现的是国家监察力量，监督烟草企业内部所有行使公权力的人员，监督对象更全面，监督范围更广泛。烟草商业企业内部非党员身份工作人员为数不少，专责监督必须不断加强，才能更完整地实现监督全覆盖。专责监督部门的工作开展不力，会导致在重要情况通报、重要信息共享、重要事项商会、联合监督检查、问题线索移交、监督力量统筹等多方面无法有效提升。

（三）抓好职能监督，以履行自身监督职责为基础

要促进协同监督，整合监督力量，发挥联合监督功能，前提是各部门监督力量要履行好自身基础性监督职责，最终达成基本监督职能基础上的协同监督。[4]否则，只是简单的监督合作，构建的是形式上的协同监督，而非实质意义上的贯通协同监督。职能监督基本盘放在组织人事、财务审计、专卖内管、规范管理四个部门，有效发挥职能部门的专业资源和专业优势，将监督力量深入所管辖领域。人事

部门首先要紧盯关键少数，监督“一把手”和领导班子，管好“关键少数”，带动绝大多数。围绕干部管理重点难点，对干部选任、重大事项请示报告、人事档案等进行重点监督。审计部门要抓好经济责任、投资项目等重点审计，开展“双基”建设、科研经费管理、闲置资产处置、烟叶产前投入补贴、专卖打假经费、职工食堂等专项审计。规范部门开展监督要结合法制审核、规范管理和办事公开三项基本职能，对合同签约履约、行政执法重大案件、规范性文件审核，配合企业合规建设，逐渐向法治企业迈步。同时强化对工程、物资和服务采购项目决策、实施的各环节的监督检查。专卖内管部门主要围绕“两烟”生产经营活动，重点针对卷烟品牌进退、客户分档、货源投放及烟叶合同签订、面积落实、收购调拨等开展内部监督，促进生产经营严格规范。“两烟”生产经营无小事，专卖内管监督涉及烟叶生产和卷烟营销的核心环节，在专职监督方面能发挥重大作用。

（四）严格业务监督，监督力量深入基层

业务监督涉及部门多，分别是办公室、企管、党建、财务、后勤、专卖、营销、烟叶、物流、群团和安全部门。要推进业务管理与业务监督相融合，对人、财、物、事同步管理和监督。业务监督在大监督体系构建中是一项系统工程，涉及工作事项多，基层单位多，尤其是专卖、烟叶、营销、物流部门不仅面向一线，还面向不同的服务主体，使得监督力量难以深入，监督工作面临困境。业务监督相关部门切实履行“一岗双责”，一手抓业务，保证业务稳步进行，一手抓监督，抓好部门内党风廉政建设和反腐败工作。业务监督的开展使得监督管理具体化、常态化成为可能，能按照工作计划使重点业务工作顺利推进，也能提升业务能力，提高工作效能。

（五）大监督体系协同创新的具体举措

1.重要情况通报与重要信息共享

重要情况通报与重要信息共享方面工作的开展需要企业内部党组（党委）和纪委（纪检组）牵头，职能部门和业务部门配合。最重要的是专责监督、业务监督、职能监督要实现实时监督合作，避免因信息不通畅导致监督力度不强或不及时。[5]特别是，要重视基层单位信息共享。重要情况通报和重要信息共享必要时应当在全系统公开，有选择地面向社会公开。重要情况通报应当包含但不限于以下内容：上级的重要指示与会议精神、本单位的重要决议、决定、一把手和领导班子作出的事关企业重要事项的重大决策、本单位的重大事件、工作人员违规违纪情形。同时，建立对重要情况应通报不通报相对应的责任机制，给予相应的惩罚。重要信息共享的目标是提高监督的及时性和监督实效，避免乱监督。重要信息共享应当包括但不限于以下内容：各部门涉及监督资料共享、监督经验共享、监督工作创新共享。

2. 重要事项商会

大监督工作的重要事项，可能会牵涉多个部门、多个主体、多个负责人，况且大监督工作的顺畅开展需要职能部门、业务部门、纪检监察部门等通力合作，因此有必要在大监督工作的重要事项上进行讨论和商议。重点事项商会应当区分专题性重要事项、紧急重要事项和日常重点事项督办等。针对不同重点事项，需要出席的人员有所区分。以专题性重要事项为例，将烟草业务和烟草局的阶段性任务和工作重心与大监督工作相结合，比如烟叶生产收购专题、卷烟营销专题、专卖管理专题、内部审计专题、招标采购专题等，将专题与大监督工作重点相结合。在商会主体上，应包含该专题所涉及的部门负责人和工作人员、纪检监察工作人员、事项所涉及的客户（烟叶种植户或卷烟零售户）等。

3. 联合监督检查

联合监督检查，指在日常工作中进行检查，发现廉洁问题并督促整改，或者开展阶段性的检查。联合监督检查要突出协同性，不是一个部门单打独斗，而是多个部门统筹协调。联合监督检查的侧重点应放在对基层单位的检查上，例如基层烟站、客户经理、专卖稽查员等。联合监督检查参与主体应包含一把手和领导班子成员、纪检监察人员、直接负责或相关的部门领导等。

4. 问题线索移交

问题线索移交应以纪检监察部门为核心部门，各部门发现的自身部门出现的廉洁风险和问题，需要进一步调查的，交由纪检监察部门统一受理。大监督领导小组应当定期对各部门、各单位的工作进行检查，对发现问题和疑点，及时移交纪检监察部门调查核实。在此过程中，各部门、单位需积极配合，避免出现有问题不报告、有问题不整改等现象。

五、结论

在党和国家监督体系不断建立健全，国有企业改革不断深入的大背景下，构建烟草企业的“大监督”机制，是新时代烟草商业企业健全现代企业管理制度，完善公司治理结构，防范和化解企业风险的必然要求。全面从严治党，强化监督工作，是新时代下对烟草企业提出的新要求。通过明确“大监督”的新时代内涵，对监督工作进行全面布局，整体推进。健全“大监督”体系的工作机制体制，形成党组织牵头负责、各部门各司其职、强化纪检监察执纪问责、职工积极参与、构建全过程监督的工作格局，为保障烟草商业企业实现高质量发展提供坚强的政治保障和纪律保证。

[1] 孙一元.黄京秀:建设新形势下国企大监督体系[J].上海国资,2022(01):29-31.

[2] 刘汉永.关于国有企业构建“大监督”体系的思考[J].当代石油石化,2017,25(12):45-47.

[3]  赵振宇,董菲晨,马直辰.党在革命性锻造中更加坚强[J].中国纪检监察,2021(22):41-43.

[4] 郭惠芳.为反腐倡廉建设提供制度保障——近年来全国纪检监察法规制度建设综述[J].中国监察,2009(15):12-15.

[5] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》[J].中国监察,2010(16):56-57.