临时用地管理与土地征用存在的问题探讨

临时用地管理与土地征用存在的问题探讨

田美杨

中石化重庆市涪陵页岩气勘探开发有限公司 重庆408000

摘要：随着中国经济的快速发展，对基础能源的需求也不断增大，因此近几年来油气项目建设速度与规模也逐年增加。目前油气项目建设用地为临时用地建设，临时用地建设方式主要在限制地面土地使用以及用地补偿方面存在一定困难，文章就此情况做一定分析阐述，并依据相关法律法规提出了一定建议性解决思路，为解决此类问题提供参考。

关键词：临时用地；存在问题；问题对策

前言

土地资源作为重要的资源，其在经济社会发展过程中发挥着重要的作用。当前，国家越来越重视土地问题，实施了一系列的土地改革，以实现土地资源的科学管理。各种基础设施建设、城市规划中，临时用地与土地征用方面，土地管理存在诸多的问题，影响了土地资源的有效利用。因此，各个地区要从自身的实际情况着手，积极解决其在临时用地管理与土地征用方面存在的各种问题，完善我国的土地使用与管理制度，保障临时用地与土地征用的规范化。

一、临时用地管理与土地征用的特点

临时用地是指工程建设施工和地质勘查需要临时使用、在施工或者勘查完毕后不再需要使用的国有或者农民集体所有的土地，包括因临时建筑或其他设施而使用的土地。在此过程中，占用单位与个人要以资金与实物补偿的方式，弥补拥有土地资源的个人或者单位的短期损失。因此，从临时土地的实施来看，其具有目的性、占有性与合约性，必须要在国家相关部门的严格审批下进行，双方要在土地临时使用期间，积极履行其权利与义务。土地征用是从国家层面而言的，主要是在国家发展过程中，为满足社会大众的生产生活需求，将集体土地转变为国有土地的一种土地使用手段。从土地征用的过程来看，其具有一定的强制性，属于政府与国家层面的行为，也同样需要在国家相关部门的审批与监督下进行，具有补偿性、权属转移性与公开性。

二、临时用地管理与土地征用存在的问题

1、复垦范围界定不合理

采矿权项目以单个采矿权为单位，依据土地损毁分析与预测结果来划定复垦区与复垦责任范围，缺乏生态环境影响分析对复垦范围的确定。油气采矿权项目临时用地复垦主要包含于井场、道路、管线及输变电线等用地所确定的复垦基本单元内。这些复垦单元范围要小于采矿权范围，与矿山地质环境保护与治理恢复所覆盖的采矿权登记范围及潜在被影响的地质环境、生态环境范围有一定区别，不利于复垦对象的具体化。

2、土地破坏类型不全面。自然环境领域的土地破坏主要分为挖损、塌陷、压占三个类型，涉及土壤污染的内容较少。这造成《规程》与生态环境领域有关生态环境评价，土壤污染防治的规范、标准、通则等结合不够紧密。尤其是《土壤污染防治法》实施后，油气勘查开采中的探矿权、采矿权项目的临时用地复垦，与土壤污染状况调查、风险评估、风险管控和修复在程序、内容、模式等方面存在错位、重叠问题。

3、表土剥离的范围不科学

《土地管理法》禁止在临时用地上修建永久性建筑物，却未明确临时建筑物的定义、内涵。油气勘查开采中的临时办公用房、临时性取（弃）土场、材料堆放等本身就是压占行为。《土地复垦条例实施办法》要求，对可能被损毁的耕地、林地、草地等进行表土剥离，虽然保护了表土（含耕作层）的土壤资源，但也造成剥离区现状土地的挖损和结构破坏。受油气位置分布影响，探矿权项目的钻探设施、部分探矿方式也存在压占、挖损表土（含耕作层）的现象。“探转采”后，钻探设施对于土地破坏也未发生变化，只是占用时间延长，而且钻探设施周边圈占土地虽然不建设建筑物、构筑物，但也属于建设用地类型而不能恢复原种植条件或林业生产条件。因此，禁止修建永久性建筑物对于表土（含耕作层）的保护、土壤再利用的意义不大。

三、临时用地管理与土地征用问题的解决对策

1、按照行业特点及建设施工情况分别制定复垦方案

明确建设项目与油气探矿权、采矿权的从属关系。在建立自然资源领域与生态环境领域联合监管的基础上，实现油气探矿、采矿阶段各自的建设期、运营期和闭井期的临时用地管理机制。将井场、道路、管线等设施建设明确为油气探矿权项目、采矿权项目建设期的建设项目，以此衔接辅助建设临时用地的限定范围和复垦管理机制。运营期和闭井期的油气勘查则应依据其获取临时用地范围进行复垦，或者在“探转采”后整合到油气采矿生产项目的矿山地质环境保护与土地复垦方案当中。

2、显化建设项目用地复垦范围划定的生态环境因素

不再以造成挖损、塌陷、压占等土地破坏的临时用地作为划定复垦范围的主要依据，而是通过与环境影响评价融合，把临时用地作为建设期、运营期和闭井期的油气勘查开采建设项目施工阶段必要内容，进行整体性评价、预测。依据环境影响评价、土地损毁预测分析等结果确定复垦范围，并加以恢复治理。

3、建立健全表土（含耕作层）剥离再利用机制。取消供地方式和产权类型作为长期性、临时性油气勘查开采破坏土地的认定依据。通过建设技术革新（如斜井施工技术等）、项目用地选址优化等，避免油气勘查开采对居住区、自然保护地、永久基本农田及生态环境敏感区域的土地造成挖损、塌陷、压占、污染等破坏。同时，应注意建筑物、构筑物与建设用地地类的区分。可直接对建筑物、构筑物压占部分进行表土（含耕作层）剥离，其余部分则结合土地分区、绿化指标、生产工艺、破坏状况、自然修复的能力与周期等因素来判断剥离的必要性，避免因恢复治理目标的短期性而增加无效工作量。

4、采取措施实现土地市场化

临时用地管理与土地征用中，要积极采取必要的处理措施，加快土地的市场化。各种土地市场化活动，都需要以土地的产权制度为基础，保障土地资源能够得到最为有效的利用。此外，土地市场化还需要突破传统国有土地与集体土地的产权限制，保障土地可以在一定的约束下，实现土地流转，发挥土地资源的最大价值，实现土地交易形态的转变，使得临时用地与土地征用成为土地价值创造的一种重要途径。

5、严格界定临时用地与土地征用的范围

在土地管理问题上，有关部门要以国家相关法律法规为前提，对临时用地与土地征用范围加以科学界定，只有这样，才能实现临时用地与土地征用的规范化管理。临时用地与土地征用范围的扩大主要是指：重大工程项目建设时经由审批通过的临时工程用地；地质勘察工作中的临时选址用地；地上地下建设、通信与电气工程建设的土地使用；救灾需要的用地行为。

6、加强临时用地与土地征用的合同管理

在各种临时用地与土地征用的过程中，合同是用地、补偿的重要依据。在工程项目中，如果不存在土地临时占用与征用问题时，基本上不存在补偿行为。如果工程建设中，合同管理规定了涉及土地占用与征用的相关问题，明确规定了土地所有者与土地占用、征用者的权利与义务，既能够保障双方的利益，又能够解决用地、征地上的各种矛盾，对双方起到一定的约束作用，保障用地补偿问题的有效解决。

结语

当前，随着城市化的快速推进，各种基础设施建设项目逐步增多，为满足公众的生产生活需求，各种临时用地与土地征用逐步增多。因此，有关部门需要加强在这方面的管理，解决临时用地与土地征用方面的各种问题，在保障原土地对不同土地需求的不同权利的基础上，确保各项建设工作的顺利推进，发挥土地资源应有的价值与作用，实现临时用地与土地征用管理的科学化。

参考文献：

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[2]周金存.水利水电工程农村移民长期补偿安置模式研究[D].河南：华北水利水电学院，2011.