浅议工程企业PPP项目投资管理

浅议工程企业PPP项目投资管理

周烈

中国能源建设集团华东建设投资有限公司：200001

摘要：从2014年发起的项目PPP模式作为政府投融资机制创新，在中国继续城镇化的进程中，提高投资效率和公共服务水平，解决政府财力不足。目前已有部分PPP项目逐渐进入运营期，主要社会资本方为建筑施工类企业，但由于相当比例的传统工程施工企业缺少项目投融资经验，也不具备成熟的投融资管理团队，其参与PPP项目的主要目的也在于获得项目建设阶段的工程承包机会。鉴于PPP项目不同于传统工程总承包项目的特点，本文将以工程企业参与PPP项目投资建设管理为出发点，浅议PPP项目投资管理需要关注的重点问题并予以简要阐述。

关键词：PPP项目；投资管理；工程企业；

从投资带动施工的资金角度出发，PPP项目的建设期主要关注投资资金的使用、融资顺利推进、绩效考核不影响政府付费、运营期关注运维及政府及时付费。为了有效地防止项目各阶段问题的发生，就要在PPP项目合同中合理划分政府方与项目公司在项目建设期间的权利义务，更好地平衡双方的不同诉求，确保项目建设的顺利实施。

一、项目超概风险

据《政府投资条例》（国务院令第712号）等相关规定，概算是控制项目总投资的依据。在项目实施过程中，不得随意超出概算。但较政府传统投资项目而言，PPP项目由于前期工作深度不足，较难准确界定项目的范围、内容和标准，项目边界条件模糊，一般按照“费率”下浮的方式确定建设成本结算基数，且后期实施施工过程中存在大量的变动因素。

结合项目实务经验，经梳理总结，目前主要超概原因如下：政府在建期间提升建设标准，扩大建设规模；部分项目落地时间较久，人料机等价格大涨，远远超出可研估算金额；因土地提供不及时、项目相关手续办理不及时致使融资困难，错过了材料价格较低的时点；项目施工组织不合理，项目工期延误，项目投资额增加。

超概后需面临最直接后果为融资缺口问题，如项目超概过多，在政府方未履行完调概手续之前，金融机构很难向项目公司发放贷款，一定程度上影响项目的后续实施；如项目公司通过流动资金贷款，可能造成更高的资金成本，在总投资认定时，过高的资金成本能否计入总投资存在一定的不确定性。

在项目超概后，对使用预备费可以解决或者部分分项工程投资超过批复的投资概算但项目总投资不超过核定的总投资概算的，则可进行内部调剂，无需履行调概程序。如无法通过内部调剂及动用预备费解决的，应申请调概。关于调概程序，国家层面的政策文件未见详细的规定，各个地方关于调概的程序规定并不完全相同，一般规定附具支撑材料，关于资金来源如当地财承有空间，超概部分金额也纳入PPP项目中，签署补充协议。

关于超概的预防措施，需政府方与社会资本方共同推进，政府方科学开展前期工作，合理规划项目建设规模及标准，合理预留预备费；设计阶段在确保各项功能满足初设文件的前提下，施工图进行限额设计并做好设计优化工作；政府方及时提供用地手续及合规性材料，社会资本方科学规划材料采购时间，确保项目按期完工，避免因工期延长导致材料价格上涨引起超概。

二、项目投资撬动比

对于施工类社会资本方，参与PPP项目投资，最根本为获取项目施工利润。目前部分PPP项目在实施过程中因政府方原因提出调减项目内容，为最大限度保障项目投资施工撬动比，在符合项目入库在库的前提下，可与政府方协商，在符合项目投资建设规划及需求情形下，基于进一步完善项目功能考虑或由于政策变更需要等原因考虑在原PPP项目范围之外增加或调整增补项目，尽量保障社会资本方施工投资撬动比。

对于增补项目的实施模式，在符合《政府采购法》第49条规定的前提条件下，采用直接追加的方式是最为简便的操作模式。否则，应另行考虑在PPP项目包外以其他模式实施。依据《政府采购法》第49条，直接追加应符合以下条件：（1）内容要求：拟增补的货物、工程或服务应与原PPP合同标的相同；（2）形式要求：政府方应与中标社会资本（项目公司）协商就增补项目签订补充合同，并不得改变原PPP合同其他条款；（3）金额要求：实践中，可能发生双方多次就符合条件的货物、工程、服务追加签订补充合同的情形，对此，第49条要求所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。

三、项目融资管理

PPP项目具有参与主体多、投资规模大、合作期限长、交易结构复杂、合同体系庞大等特点，由于PPP项目周期较长，收益率不高，在实际应用中，债权融资主要是通过银行贷款来完成。因此，如何进行投融资管理，采取适当的措施，对可能发生的风险进行有效的防范，保障项目各环节的资金支持非常重要。结合项目经验来看，PPP项目的融资推进缓慢主要集中在以下几个方面：

1、项目前期手续的合规性、完善性。通过收集和比较各家银行的现有的PPP项目授信政策，大体总结，银行对PPP项目合规性的前期审核主要集中在4个方面：a.项目纳入PPP项目综合信息平台库；b.项目通过实施方案、物有所值和财政承受能力等资料的论证，并经过同级政府或相关部门审批通过；c.关注PPP合同的合规性，合同中必须明确政府每年支付的可用性付费和运维绩效付费逐年纳入地方政府财政预算管理；d.政府付费的总金额能够覆盖银行借款本息。通过合规流程完成招投标的PPP项目，以上手续基本符合。。

银行在授信资料收集和放款前提中要求：项目立项、环评、土地等各项行政许可要件齐全、合法、有效，并取得开工建设所需全部批复文件。从项目中标至与银行谈判授信和放款至项目公司期间，中标社会资本资本方应抓紧与政府的对接，全面梳理前期手续进展、不足，根据投资计划、办理流程及材料要求，倒排工作计划，配合政府方推进项目合规性前期手续的办理，促进项目尽早放款，满足项目资金需求。

2、项目公司原因融资不到位。现行的PPP项目中，一般以项目公司应收账款质押来进行贷款，也就是通常说的现金流是否能覆盖贷款本息。最根本实质在于银行对政府付费及使用者付费的认可程度。

对于政府付费类项目在纳入合作期间政府预算前提下，银行还要考虑当地政府的信用情况，财政压力能否满足PPP项目的实际支付，同时，还要查看政府对项目公司绩效考核的难易度，通常是进行了最严格的的风险评估后，综合评定项目公司能够从政府获得的实际财政支付。这就要求社会资本方前期市场开发、投资谈判阶段，抓住银行关注要点，有针对性地选择开发区域、对绩效考核做有利争取。

对于使用者付费或者可行性缺口补助的PPP项目，银行需要评估使用者付费来确认项目公司的营业收入。由于使用者付费收入是依据对市场的分析、同行业发展以及当地的配套设施等综合预测出来，且需对项目具有足够的长周期认知，因此融资前做好运营风险的闭环安排如提前推进签署运营委托合同至关重要。

四、绩效考核风险

PPP模式作为2014年底发起推行的新模式，一直以来在绩效考核方面没有成熟的经验可以借鉴，各方对考核的通用规则及对付费的影响程度理解也不一致。直至2020年3月31日财政部发布《关于印发政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》(财金〔2020〕13号文)，对PPP项目在准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段的绩效管理做了详细要求，这意味着政府方和实施机构对PPP项目公司的绩效管理获得了全面的规范指引，也要求项目公司必须认真研究，并做好全生命周期的PPP项目绩效管理工作。随着13号文的发布，从中央至地方密集组织培训学习、研究细化考核管理办法，在这种背景下，项目公司应放弃不考核或考核只走过场的幻想，客观分析本项目所处阶段和形势，熟知并运用相关法规条文，在绩效考核的准备和实施中赢得主动。

13号文规定对目前阶段大量已进入建设期或运营期的项目，可通过补充协议的方式对绩效考核的相关约定进行完善，且补充协议须取得原协议订立双方的共同认可。项目公司应认清形势、主动出击，对于与13号文要求不一致的考核约定与实施机构沟通后积极主动，设计编制客观、公正的绩效考核办法与细则初稿，重点关注考核打分分值与付费的挂钩公式，即影响最终项目公司经济利益的关键。必要时邀请PPP相关专家和第三方参加论证，协助与实施机构谈判审核、与相关部门的会签，以协议形式固化考核细则。实施过程中，项目公司应将考核工作渗透到日常工作过程中，重视绩效考核细则交底、落实，定期组织复盘、梳理、汇报工作，提交相应管理成果，形成固定事实。考核时坚持法律思维和底线思维，积极、主动根据现状寻找解决方案，保障项目投资利益。

五、运维管理风险

项目的运营不是一句空话，它需要专业的能力和经验去实现投资决策时的收入及产出，否则影响项目前期投资效益的实现。结合项目实务经验，目前运营常见的履约问题主要表现以下方面：1.项目公司与政府方或政府企业签订委托运营协议，不承担或不实际承担项目运营责任，违反财金（2018）54号文规定“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”；2.政府“不诚信履约”，拖延付费、不及时、不足额付费；3.项目实际运营收入和成本支出与招标文件或项目合同约定的运营收入和成本出入较大，引发双方在执行层面分歧；4、项目的调价机制不完善导致执行不力或双方理解和掌握不一致，存在较大分歧；5、运营期绩效评价不够规范，评价目标、指标设置不清、不科学规范，缺乏实操性。

PPP项目运营期问题的发生可能是由于政府方或项目公司的违约行为，也有可能是法律政策的变化，也可能源自不可抗力、情势变更等一些主观不可控的情形。合同是PPP项目履约的基础和保障，这就要求双方在合同签署时尽量审核完善、全面，对暂时无法细化或不可预测性内容应尽量约定双方处理原则、合作机制，预留后续再谈判优化空间，如明确风险分担框架、设置调价调整周期、约定启动再谈判程序、购买保险风险转移。

关于政府付费不及时不足额的问题，建议一是在项目合同中对政府付费的来源、计算公式、流程以及不及时支付的违约责任等明确约定，时刻跟进付费审批流程；二是提前申请要求政府方应及时做好将政府付费部分纳入年度财政预算和中长期财政规划的工作。作为PPP项目全生命周期关键和核心的环节“运营”，负责运营的项目公司唯有提升项目运营管理能力，正确认识问题、分析问题，并提前做好运营期风险防范的各项工作，才能使项目及项目公司真正走上良性循环的正常发展之路。

六、启示

通过近7年的PPP发展，施工类企业已逐渐适应由投资带动施工的业务模式转型，也深知需将投资的理念贯穿PPP项目的前期、投资、融资、建设、运营、移交五个阶段，应该用长远的眼光综合考虑整个合作期产生的投资回报、施工利润和运营效益，并进行价值管理。对于项目投资决策，应结合宏观监管环境、地方经济发展、金融政策、基础设施行业特点，从更多维的角度进行考虑。

第一、要从项目本身出发精准分析、精准研判。做好项目投资区域、投资环境、政商环境、产业、可融性分析，提高项目投资区域、投资履约质量、引导投资退出，确保项目顺利融资。

第二、强化风控管理第一意识。作为投资人，承担的风险和收益要相匹配。作为PPP项目风险控制需从源头做好风险分析，加强合同谈判，多角度考虑与政府方、总包方、监理方、融资方的风险处置、风险转移，确保项目风险可控在控。

第三、确保项目动态合规。PPP项目实质为政府投资类项目，法律法规为对公共利益保障的约定，对于PPP项目投资决策需将合规性放在一个比较突出的位置，需符合当下最通用的规范要求。如有较明显的不合规，即与基础设施建设和公共利益相冲突，无法保障后期投资安全性、收益性。

参考文章：

1. 浅析PPP项目运营期履约问题及风险防范  朱静  江苏义行律师事务所  财政部PPP专家 江苏省财政厅PPP专家
2. PPP项目公司应如何应对绩效考核  王飞  《工程管理前沿》2020年第26卷8期
3. PPP项目建设期问题解析  朱静  江苏义行律师事务所  财政部PPP专家 江苏省财政厅PPP专家
4. PPP项目超概原因分析及风险防范  李晓文  河南镜涵律师事务所专职律师