减税降费政策对小微企业的效应研究

减税降费政策对小微企业的效应研究

石媛红

石林彝族自治县县域经济服务中心 

摘要：新冠疫情发生后对我国经济产生了巨大冲击，在此情况下国家通过多种途径渠道恢复经济，其中对于小微企业大力施行减税降费政策助其走出寒冬。减税降费政策帮助小微企业提升了生产效率、降低了生产成本，间接拉动了消费需求，实现了“水多鱼多”的良性循环。但是，在减税降费政策施行过程中，仍然存在由于小微企业定义矛盾而导致范围不清、减免存在真空地带和纳税人难以享受相关政策等主要问题。针对以上问题，本文提出用效力层级较高的行政法规进行统一规定小微企业范围、建立完善的小微企业税收法律体系、优化税收政策执行环境等建议以期能为我国经济发展贡献力量。

关键词：减税降费政策 税收优惠 小微企业

一、问题的提出

新冠疫情发生以来，其蔓延之迅速、传播之广泛对我国经济造成了全面冲击。疫情初期，多数企业停工停产，同时伴随着疫情防控期间所采取的相应措施导致消费需求下降，较多小微企业营业收入骤减；疫情之反复也造成了持续的次生影响，如因消费者数量下降导致小微企业面临商品囤积、仓储压力大、资金难回笼等经营问题，导致企业破产率上升及对应的就业岗位呈现下降趋势。小微企业是我国企业结构中的重要组成部分，对区域经济发展和社会就业有着极大作用，但享受的金融资源却不足20%，呈现出不对应的局面。[[1]]针对以上问题，2020年国家陆续出台了7批28项减税降费政策，2022年《政府工作报告》再次强调“减税降费是助企纾困直接有效的办法”。减税降费对巩固经济恢复基础有着突出明显的作用，对于小微企业走出寒冬具有重要意义。通过具体分析相关税收优惠政策在实践中对于小微企业的影响，能够对减税降费政策如何真正帮助小微企业承担起激发市场活力的重要引擎作用提供相关建议。

二、减税降费政策对小微企业的实效评估

（一）减税降费政策施行的积极影响

随着我国经济不断发展，税收优惠政策呈现变动速度逐步加快、优惠受体范围逐渐增大的趋势，能够与经济发展同频振动。新冠疫情出现后，为了鼓励小微企业生产、促进经济恢复，在减税降费不断推进的基础上又进一步加大政策优惠力度。根据《财政部 税务总局关于进一步实施小微企业“六税两费”减免政策的公告》（国家税务总局公告2022年10号）和《关于进一步实施小微企业“六税两费”减免政策有关征管问题的公告》（国家税务总局公告2022年3号）的相关规定，小型微利企业，是指从事国家非限制和禁止行业，且同时符合年度应纳税所得额不超过300万元、从业人数不超过300人、资产总额不超过5000万元等三个条件的企业。相较于《中华人民共和国企业所得税法实施条例》92条中的规定，可以看到对于小微企业的范围有所放宽，能够保障更多的中小企业享受相应的优惠政策。

作为行政征收重要形式的税收一直是政府财政收入中的关键部分，对于社会资源、收入分配调整有显著影响，而减税降费政策施行又会带来多重积极影响。第一，其能够助力小微企业实现高质量发展。于小微企业而言，有效的税收优惠可以降低其资金压力、鼓励企业健康成长。截至2022年7月20日，小微企业已获得新增减税降费和退税缓税缓费1.25万亿元。[[2]]从供给侧角度分析，减税降费政策使得纳税人所出售的商品及提供的服务相对价格改变，同时将更多资源投入科研创新，提升生产效率、降低生产成本；从需求侧角度分析，减税降费政策能够间接降低消费服务价格从而拉动消费需求。[[3]]第二，减税降费政策能够在实质上扩大税收、推动经济发展。该政策在短期内诚然会使国家财政收入减少。然而从长期看来，能够直接激发市场活力。据统计数据，2020年对小微企业的阶段性减免使得民营经济销售收入同比增长8%，高于全国企业总体水平2个百分点，实现了“放水养鱼”“水深鱼归”“水多鱼多”的良性循环。

（二）减税降费政策相关尚待改善的问题

减税降费政策在扶持小微企业发展方面发挥了较大的作用,但其在落实执行的过程中也体现了一定的不足,有待发展完善。

第一，小微企业概念缺乏统一性且存在下位法违反上位法的情形。从实践角度而言，小微企业只是相对于大中型企业的称谓；但从规范角度看，法律、行政法规、部门规章以及规章以下规范性文件对小微企业的定义并不统一。“小型微利企业”被《中华人民共和国企业所得税法》第28条所规定，而后《企业所得税法实施条例》第92条通过工业企业和其他企业两种划分标准进一步明确，主要从年度应纳税所得额、从业人数和资产总额三个维度对其进行描述。《中小企业促进法》第2条规定小型、微型企业划分标准由国务院相关部门结合特点制定，但在《中小企业划型标准》（工信部联企业〔2011〕300号）中的认定标准又与《企业所得税法实施条例》中不一致。而2022年所颁布的10号公告如前文所述，也存在范围扩大的特点，然而其位阶远低于行政法规，形成了规范性文件互相矛盾、未能实现法制统一的局面。总而言之，规范位阶较低、体系缺乏、规定模糊是有关小微企业定义较明显的特征。在此背景下，小微企业主张税收减免缺少鲜明的法律支撑，容易使纳税人针对不同的划分标准而感到迷茫，或者因小微企业范围更新过快而不具有可预测性，导致政策红利应享未享受或者不应享受而进行申报的情况存在。

第二，存在真空地带、减免效果不佳。现行税收优惠政策主要是针对增值税和企业所得税方面，而这两方面减免实质上都是照顾盈利企业，部分小微企业由于亏损而难以享受到税收优惠政策，陷入越亏损越不能得到政策支持的困境。对于财产行为税方面则优惠政策比较少，始终存在优惠的真空地带。同时，受疫情冲击，国内外市场需求不同程度减弱，小微企业的生存发展严重受阻。对众多小微企业来说，减税降费政策是雪中送炭却非生命之源，政策的局限性也决定了仅凭减税降费这一项政策无法满足某些小微企业的生存发展需要这一问题。

第三，纳税人难以完全掌握相关税收优惠政策，原因主要包含了政策数量多、变更快和纳税人自身的税法意识弱两方面。首先，近年来的税收优惠政策多为阶段性文件，大多以国家职能部门以通知形式下发，执行期限多在2至4年，与我国经济发展相契合，也具有较强的针对性和灵活性。但其变更过于频繁，且规范性文件的效力层级较低，政策执行起来有一定难度，往往在企业刚刚开始理解政策时就对其进行变更，影响小微企业对政策的信赖。其次，由于信息、人才等原因,部分企业未能充分享受减税降费政策带来的好处,从而影响政策落实效果。在部分地区，尤其以边疆少数民族地区，由于人才资源相对匮乏,大部分小微企业生产规模较小,仅由体力劳动者和少数技术型人才组成,缺乏专业财务人员,企业对相关政策的敏感程度不高,无法充分利用减税降费政策为企业谋福利。尤其是小微企业涉及税种较多，企业所得税、增值税、印花税等各税种优惠不同，计算颇为复杂，在极大程度上增加了连建账建制都存在一定困难的小微企业的纳税遵从成本，使其无法真正享受到税收优惠政策。

此外，部分地区还存在税收征管主体缺乏相应执行力、税务部门人力资源有限、缺少相应的信息化智能化系统支撑等问题。由此可见，减税降费促进小微企业发展的路仍然道阻且长。

三、小微企业减税降费政策的完善建议

《政府工作报告》提到，对小微企业的减税降费政策要延续实施，各地要结合实际出台有力措施以稳定市场预期。为了真正惠及小微企业，应当多管齐下，打出“组合拳”。

（一）统一小微企业概念、避免规范矛盾

对于小微企业定义概念不明的问题直接导致纳税人不明白其本身是否能享受相应的税收优惠政策，部门规章、规章以下规范性文件频繁与行政法规相矛盾呈现了下位法违背上位法的不良状况。同时，规范性文件制定程序简易也导致了其易于变化、不具有安定性和公众的可预期性。这些因素都会影响到小微企业对于减税降费政策的满意程度，同时也不符合我国目前建立法治国家、法治政府的需要，不满足实现社会主义法制统一的要求。对此，从规范的位阶层次出发就要避免下位法与上位法之间的矛盾，而出于可预期性的考虑，应当提高税收优惠政策的效力层级，通过法律的形式将其予以明确，更为可行的是通过全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会授权国务院制定行政法规加以明确，同时将《企业所得税法实施条例》中的相关规定进行修改，更加符合“税收法定”原则的需要。

（二）建立完善的小微企业税收法律体系

首先，从规范角度出发，途径之一是在具体规范中如《中小企业促进法》中直接加以明确，其他规范参照并予以细化；途径之二直接全面制定有关小微企业各项税收优惠的法律或行政法规，通过单行法的形式对企业设立、融资、发展、创新等进行完整规定。

其次，提高税收体系的科学性和系统性。从维护法的安定性的角度而言，需要认识到疫情长期存在难以避免且减税降费政策不仅是在疫情期间能够给到小微企业市场信心，因此应当将小微企业的税收优惠政策进行长期固定。这就要求在政策制定时即要有一定的前瞻性、通过在部分地区试点确定政策，避免频繁进行调整。在试点的选择上，不能局限于发达城市而需要综合不同地区特点制定，如在试点时还应当考虑少数民族地区实践状况等。

再次，建立激励机制、丰富税收优惠形式。目前税收优惠通常以直接减免为主，只有盈利小微企业能享受政策红利，存在一定的真空地带。对此，应当丰富税收优惠的形式，通过间接优惠的手段激励小微企业提高创新意识，如通过简化申报表设计使企业更有意愿和能力享受到优惠政策。

（三）优化税收政策执行环境、提高税务机关执法水平

1.精准服务,助推政策落实

在我国“放管服”大背景下，激发市场活力要求政府将服务作为基本职能，从“全能”转向“全面”，要求政府尽力推动共治共赢。我国政府属于强政府，民间力量有所不足，因此需要政府发力带动民间发展，这样才能使得小微企业更有活力，真正将“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济的发展”落到实处。首先，针对人才不足、部分小微企业对减税政策敏感度不高的问题，短期内,政府应做好政策推广的“精准服务”，对符合条件的企业派出专业人才，深入各企业内部，普及政策答疑解惑，切实有效为企业解决问题助力。在辽宁，省税务局与省工信厅联合完善专精特新“小巨人”企业名单，与之逐户对接，提供“一户一档”“一户一策”的“管家服务”，常态化听取意见、宣传政策、提示风险。

[[4]]其次，建设服务型政府要求政府能够通过多方面、多途径、多渠道向纳税人使纳税人准确知晓并正确享受政策。短期内，政府可以通过推送等形式进行信息公开；长远来看，人才引进与培养是解决问题的关键和根本。在疫情困境的当下,各级政府应利用好现有青年人才驿站资源，利用新媒体技术宣传人才政策，为市场经济培育新的活力。另外，部分市县外来务工人口在就业人口中占据重要部分，做好外来人员福利保障服务增加该群体的认同感也较为必要。在办税程序大幅简化的情况下，应当提高基层税务人员的综合素质、推进税务人员的岗前培训工作。针对小微企业数量多、税款少的特点，税务机关还可以形成针对小微企业的征管模式，让符合条件的纳税人进行分流，探索针对此部分量多而具有同质性的纳税人如何构建高效灵活的征管模式。

2.因地制宜，最大化政策效果

各级政府应根据当地经济发展状况，灵活出台相关配套服务与政策，使减税降费政策效用最大化。探索地域特色经济，实现地区经济高质量发展，需要基层政府精准把握各地经济发展方向。例如，在沿海开放型城市，鼓励出口、完善出口退税等相关政策；在内陆地区开发特色产业，打造特色品牌，对于一些与民间传统艺术、非遗技术出台相应措施。

各级政府还应当意识到，减税降费只是一个强有力的工具，始终有其局限性，要实现经济高质量还需要多管齐下。减税降费是普惠性政策，可能让市场出现过饱和状态，让中小企业之间竞争更甚。因此，各地区更应抓住机遇，灵活制定与地区发展方向相符的相关政策措施,而不是把减税降费政策视为唯一的良药。例如，小微企业当前的困难主要就是“成本高、税负高；用工难、融资难”。针对融资难、融资贵的问题，需要对接企业的资金贷款需求。在四川，眉山市创新推出“税电指数贷”，拓展税电指数应用场景，构建“精准的贷前获客平台、智能的贷中授信平台、实时的贷后风险预警平台”金融服务新体系，降低中小微企业融资成本，全市通过“税电指数贷”累计办理企业28户、授信金额4265万元。[[5]]地区的先进经验可以进行相应借鉴，同时结合地区特点最大化发挥政策效果。此外，为了提高小微企业办税能力和创新意识，还应当建立相应的鼓励机制。根据史密斯模型，如果要达到政策实施预期，则政策执行目标群体需要有好的政策接受能力。目前小微企业多数没有设立专门的财务部门、也没有专职会计人员，财务体系方面很多处于初始阶段。对此，应当鼓励扶持税务代理，通过奖励等方式强化小微企业税法遵从度，增强其获得感和认可度。

小微企业的发展离不开政府长期的重视与扶持，减税降费政策是推动高质量发展的重大经济战略改革，在当前加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，探索如何建立完善的小微企业税法体系，能够助推小微企业实现高质量发展，为稳定宏观经济大盘贡献积极力量。

[i]

[[1]] 刘胜勇，梁爽：《从<政府工作报告>视角探寻中小企业发展的组合路径》，载《审计与理财》2022年第6期，第47-48页。

[[2]] 王观：《小微企业获得新增减税降费和退税缓税缓费1.25万亿元》，载《人民日报》https://news.bjd.com.cn/2022/07/24/10122538.shtml

[[3]] 潘婷：《我国减税降费政策的进程、成效及展望概述》，载《中小企业管理与科技(中旬刊)》2020年第9期，第76-77页。

[[4]] 《税务总局、工信部合力推进组合式税费支持政策落地见效共助中小微企业高质量发展》，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5178369/content.html

[[5]] 《眉山首创“税电指数贷”——银税电深度合作再增精准解决小微企业融资难新途径》，载《中国银行保险报》，http://www.cbimc.cn/content/2022-04/02/content_459423.html

[i]参考文献：

[1]孙思琪. 细说小微企业减税降费政策(3)[N]. 黑龙江日报,2022-06-16(005).

[2]刘胜勇,梁爽. 从《政府工作报告》视角探寻中小企业发展的组合路径[J]. 审计与理财,2022,(06):47-48.

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[9]吴鹏跃. “减税降费”促进小微企业创新投入了吗？——基于双重差分与DEA的效应与效率检验[J]. 经济论坛,2021,(05):115-125.

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[11]潘婷. 我国减税降费政策的进程、成效及展望概述[J]. 中小企业管理与科技(中旬刊),2020,(09):76-77.

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