沱江流域环境治理存在的困局与消解之道

沱江流域环境治理存在的困局与消解之道

何俊凯  ,董帅

成都银杏酒店管理学院 四川 成都 611743

【摘要】近年来，随着生态文明理念与战略布局的深化，沱江流域环境治理成为学术界和政务界关注的重点议题。梳理沱江流域的环境治理存在的困局是建设美丽旅游沱江愿景的基本逻辑前提，沱江流域环境治理可从主体-过程-手段三维度透视其存在的困局。梳理困局的基础上，给予可行的对策，包括加强组织领导与吸纳社会参与、完善生态补偿机制、构建协商对话平台与加强信任机制建设、采用现代化的技术与手段与整合技术平台。

【关键词】沱江流域；环境治理；困局；消解之道

一、引言

习近平总书记曾指出：“要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗，防止头痛医头、脚痛医脚。”沱江流域作为长江的支流之一，其生态环境治理状况直接关切到民生福祉。近年来，在央地流域保护与治理政策落地生根，沱江流域生态环境有了一定的改观，但其治理现代化水平仍有待进一步跃进。沱江是长江上游支流，位于中国四川这一经济大省，全长712公里，流域面积3.29万平方公理，沱江流域平均降水量1200毫米，年径流量415亿立方米，是长江流域生态文明建设的重要范畴。在2019年四川省人民代表大会通过了《四川省沱江流域水环境保护条例》，政府全面推进河长制改革，四川省环保厅发布的《岷江，沱江流域水污染物排放标准》和才发布的《沱江流域（内江—自贡—泸州段）水环境综合治理与可持续发展试点实施方案（2022—2024年）》，由此可见，地方政府对沱江流域保护与治理工作重视，而当前沱江流域环境治理依然存在诸多困局有待消解，破解面临的困局是应对沱江流域生态环境恶化的基本前提。

二、沱江流域环境治理存在的困局

近年来，四川省委和政府高度重视沱江流域生态环境治理工作，相继出台了一些关于“沱江流域治理”的相关文件（如2017年全面推行河长制。在2017年春季，四川省省委、四川省人民政府正式印发《四川省贯彻落实<关于全面推进河长制的意见>实施方案》，并且还实行了《四川省河长制工作省级考核办法（试行）》虽然治理成效很显著，并且积累了一些实际经验，但是从总体来看，在对治理能力提升等问题上还存在一些困局，主要成因与表现为：

（一）沱江流域自然生态环境基础脆弱

域沱江流域的植被覆盖率仅有6.1%，在全省流域植被覆盖率维次上相对偏低，植被覆盖率过低易导致水土流失并增加治理的难度。虽然早在2017年内江市就以对《内江沱江流域绿化方案》进行了深入讨论，根据内江市初步拟定的《内江沱江流域绿化方案》，内江市将会对沱江流域干流（包括一二级支流）流域内的大中小型水库两侧以及四周适宜绿化的地块实施全域绿化或改造，全面系统实施绿色升级。除大面积绿化外，对于一些有迎坡面的地块，也要“见缝插针”的增加绿地底色面积，对两侧是平坝的地块，也要建10米-50米的防护林带，积极优化流域周围绿色空间；虽然有该项方案，内江市境内（内江市位于沱江中游，沱江的内江段长达150多公里）的沱江段植被覆盖率是明显上升但是整体的植被覆盖率仍然低的感人，缺乏对整个沱江流域的植被覆盖率进行提升的方案，加上沱江流域历史欠账偏多，导致污染严重，积重难返，治理难度较大。流域沿途工厂，居民聚集区较多的一系列因素，如果不对流域的现有植被进行保护和对植被覆盖率进行提升整治将会造成严重水土流失，从而导致沱江流域含沙量变高，不但影响水质而且严重流域周围人居环境，使这几年对沱江流域的治理“竹篮打水一场空”还会使河床上抬升，引起洪涝灾害等一系列治理难题：根据四川省人民政府早就出台了相关的法律法规《四川省水土保持工作细则》并且第三章第十六条水土流失的治理规定：林草植被达到当地宜林、宜草面积的百分之八十以上；不论是水利部还是四川省人民政府都出台了对水土流失的防治和治理的相关文件，四川省人民政府对沱江流域的治理是相当重视，四川省境内的嘉陵江，沱江，涪江等几条流域的水土流失几乎已经达到无法遏制的窘境，每年大约有20%的泥沙堆积于沿途水库当中，水土流失严重构成沱江流污染严重的重要成因；对于水土流失的治理，生态补偿安排的财政投入资金偏少和专属管理机构与人员存在真空，公众参与沱江流域参与机制与表达机制不太完善，由于“政治考核”与“环保督察的随机性”致使沱江流域环境治理呈现“运动式”的单一治理状态，导致沱江流域的植被覆盖率和水土流失维度的政府治理成效偏弱，倘若不对沱江流域的植被覆盖率全面修复与前瞻性治理，水土流失的后果将会诱发更大沱江流域生态环境风险与增大治理难度。沱江流域的前期治理成效将会弱化、治理成效将会大打折扣，前期投进去的人力、物力、财力依据成本-效益原则也会显得不经济，甚至在某些方面还会“竹篮打水一场空”

（二）沱江流域水体治理历史欠账过多

沱江流域是沿岸的工业较多，同时沿岸的人口和城市较为密集，由于这些原因，导致沱江流域是综合性缺水地区（即工程型缺水，资源型缺水以及水质型缺水）并且沱江流域经过的四川省省内的几个城市中，不但有中度缺水的地区还有重度缺水地区，这样区域的水资源的环境承载能力与经过地区城市的社会经济发展需求是极不匹配的；在缺少生态用水的同时，沱江流域的水流量也相对较小，与四川省内的其他河流做对比：金沙江为4750立方米/秒，岷江为2830立方米/秒（其中青衣江为542立方米/秒）嘉陵江为2120立方米/秒；但是对比沱江，沱江流量却只有375立方米/秒，这样一对比沱江流域的流量可以说是少得可怜，也不难理解为啥会出现那么几个中度，重度缺水地区。水资源的短缺，还会造成破坏天然水体连续性，阻断流量流通渠道，影响生态洄游，破坏生态环境；沱江流域在缺乏生态用水的同时还有水体自净能力和环保投入都较低，先说沱江流域水体自净能力较低的问题，水体自净能力低也绝对不是一朝一夕造成的，在“抖音”和“哔哩哔哩”这些互联网视频平台上搜索“沱江流域”等关键词时，下面的视频基本都有说“沱江的河水现在臭气熏天”的视频，甚至还有污水直排的视频。这些因素也是造成沱江水体自净能力差的原因之一，并且在通过一些自媒体发布的图片上可以看到水面上漂浮着不少的白色垃圾，每年过量的向沱江“倒污水，倒垃圾”这不但会影响沱江的水生态环境，并且还会因为过量的垃圾造成沱江的水体自净能力降低；沱江在四川省境内沿岸的工业和城市多，这也导致了每年过量的垃圾被倒入沱江的原因之一，虽然在经过“环保整治”过后入河排污口得到了控制，但是这也避免不了在监管盲区一些个人或者一些小厂直接把污水排入沱江，并且还有有一些城市污水收集网覆盖率较低，截污不彻底；还有漂浮在江面的的垃圾，这些垃圾可能就是路过人随手一丢，但并没有专人负责定期打捞，积少成多；对于排污问题就只能由相关部门组织入手定期巡查，不从源头遏制，不设专人负责，不把责任落实到个人，不设立完整有效的问责机制对治理工作都是难以下手的；在水体自净能力差的同时，还对环保的投入也少，虽然近段时间由四川省人民政府，四川省发展与改革委员会印发的《沱江流域（内江—自贡—泸州段）水环境综合治理与可持续发展试点实施方案（2022—2024年）》并且总投资273.57亿，可以看出以及加大了环保投入，但是前两年对沱江流域的环保投入可以说是少之又少，甚至没有，前两年对沱江流域的环保投入基本都是由沱江流域沿岸的各县，市各自投入，没有一个总的规划，缺乏统一计划，指挥，有“各自为战”的感觉，也造成了一些环保投入的浪费和投入了没效果的局面，但是随着四川省人民政府和相关部委对沱江流域的重视，之前的窘境将会得到极大的改观。

（三）沱江流域环境治理呈现“运动化”趋势

沱江流域沿线市域未实行“河长制”之前，对沱江流域的水域环境治理是基本没有专人负责的，治理都是沿途各市县各自为战的治理，虽然现在通过“河长制”的推行，现在的沱江流域的水质已经有大的改进，但是在此之前“各自为战”和“各吹各的号”结果就是，以各新闻媒体和相关公布的报告来看，就是截至2017年以前，大大小小经历过10年治理的沱江，并没有什么大的提升，但是实行河长制后，有了总体上的专人负责后沱江的水质也达到了20年来最好的水质，虽然在总体上有了专人负责，但是在治理过程中有些环节仍然缺少专人负责的机制，河长在巡河时只是指出问题，但在治理过程中河长并不参与，2017年四川省开始实行河长制时，就设立了市县乡村四级共10658名河长，河长在提出问题后，治理是由相关部门进行，在这过程中的一些环节，根据公开资料和社会媒体的新闻可看出，在这些环节中明显缺少专人负责；对一条江河的治理绝不是一朝一夕之事，而是一场“马拉松”，由于污染源的分散性，河长不可能天天巡河，而日常的小治理则需要设立专人负责制，就比如对一些小厂和个人偷偷向沱江里排污这种事，就应该设立专人巡查，并且建立完整的问责体系，该问责体系不单单问巡查人员的责，还要问偷排污水人员的责任，并且巡查工作应该常态化，如果不设立日常治理专人负责机制，不把责任落实到个人，不建立完整的绩效考核机制，不把一定的权力下放到基层管理者，在日常小的治理中，比如对沿岸的偷排污现象的巡查，对河面的垃圾的清理打捞也会出现责权不清，执行力度不强等问题，问责机制要完善，并且要把日常治理纳入相关人员的绩效考核当中去，这样一来，责任不清和执行力度不够强的问题将会得到有效解决，并且在做到责权明确的同时还要做到分工细致，还要注意对一些技术型较强的作业标准化；并且还要注意在日常的治理中，肯定会有各层级大大小小的管理者，在指挥中难免会出现一个下属听命于多个管理者的问题，出现多头指挥，管理混乱的问题，对于这个问题，在一定范围的治理区域内实行直线指挥，避免多头指挥而出现管理混乱的问题，并对各层管理者实行分层授权。弥补日常治理中缺乏专人负责的问题，以防止在对沱江流域的治理过程中出现权责不清与推诿扯皮的现象。

（四）沱江流域环保基础设施与公共服务供给短缺

    环保基础设施是流域环境治理的重要基础，环境治理基本公共服务是流域环境治理能力优化的重要维度。沱江流域的环保设施仍然存在不足，以污水处理设施为例，2021年从内江市住建局的沱江流域水环境综合治理PPT中获知93个污水处理设施全部通过验收，加上其他污水处理厂对于整改沱江流域来说都是不够的，从公开资料可获知沱江流域的城镇污水处理率为64%，乡镇污水处理厂为23%，并且还有以建成的三分之一不能正常运行，还有29个省级以上工业区未建成污水处理设施，再加上沿途城市的污水收集网覆盖率不高，截污不彻底，这对本来就缺少环保设施的沱江更是雪上加霜，如果不增加对环保设施的建设投入，将会有一些无法处理的污水通过一些非法的渠道排入沱江流域，或者一些经过处理的污水，但处理的污水没有达到排放标准也会排入沱江中，而污染沱江流域水体，破坏水生态环境。沿途的垃圾污染主要集中在人口聚集区，从网上公共的资料可以看到，沱江流域上有漂浮物，漂浮物主要以生活垃圾为主，2019年11月就有资阳市民在“九曲河门户网”上发帖说到沱江资阳段水面出现大量漂浮物，从图片上来看是由油脂参杂着一些生活垃圾，成片成块的在水面漂浮着；还有就是一些以各种方式被丢入水中的生活垃圾，这些垃圾无疑于都给沱江的水生态环境带来了污染，并且仍有排污管道伸到沱江之中，如果不对这些因素进行治理，日积月累的污水垃圾被排入沱江中，对沱江的伤害是不可小觑的。

三、沱江流域环境治理困局的消解之道

为了更好的治理沱江流域，把这条近20年受到严重污染的河流治理好，彻底改变沱江流域的环境现状，以贯彻习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的理念以及四川省人民政府和各相关部门对沱江流域治理出台的文件；保护好水资源，净化水生态环境，把沱江流域治理好，最终达成社会善治目标。所以提出以下几点对沱江流域环境治理现代化能力提升的建议。

（一）采用先进的技术手段防治水土流失

随着大数据与遥感技术在流域环境治理中的应用水平不断成熟。在沱江流域沿岸增加植被可以有效地提高沱江流域沿岸的植被覆盖率，可以有效防治沱江流域的水土流失而造成对沱江的污染，植树造林的防治措施不但可以由政府和相关部门负责并且还可以发动群众和第三部门以及社会非盈利组织参与，对于主动参加的社会组织及个人不但予以精神上的鼓励和奖励，还可以由相关部门出台相关政策给予物质上的奖励；在增加植被的情况下，还要保护好现在沱江流域为数不多的植被，利用先进的技术为沱江流域降碳增绿贡献技术力量。利用现代信息技术，建立数据化的专人巡查制，防治有人非法乱砍滥伐破坏现有植被；对于水土流失的治理，要加大信息技术在资金监管与数据收集上的投入力度，提升治理的回应性。实施最严格的流域生态环境保护制度，发挥大数据与卫星监测技术在水土流失与流域水质上的检测作用，对流域生产企业进行实施监控，发现致污的因素进行动态检测并及时整改，只有这样沱江流域的植被覆盖率和水土流失防治才会有起色；减少坡径流量和减缓径流速度，然后尽可能提高侵蚀基准面；同时加强预防监督职能，依法的防护水土流失，在有专人负责的同时还要把责任落实到个人；加强水土保持科技研发的投入以提高科学治理的水平，在做好以上措施的同时还要处理好生态效益与社会经济效益的关系，以防出现搞好了这头又丢了那头的尴尬局面。

（二）为水生态补偿夯实财政支持保障

财政支持流域环境治理是我国生态文明建设与完善生态补偿机制建设的重大举措。根据四川省统计年鉴与相关公报的信息显示，沱江的水生态环境不好和水体自净能力差，并且环保财政投入也是少的，但水生态环境为何会好呢？原因在于缺乏流域生态补偿资金专项审计制度与财政支持流域环境治理监督机制为其提供支撑。所以加强财政资金支持生态补偿是沱江流域治理的重中之重，增强对污水处理设施和对其他环保设施的建设投入，自然也会改善水生态环境，沱江沿岸工业和城市居多，要求一些污水处理不达标的工厂完善污水处理设施和完善城市污水管网的建设，加强截污率，防止污水之排或处理不达标的污水排入沱江，主要把污水这个问题治理好了，沱江流域的水生态环境和水体自净能力也自会变好。要解决以上的问题，就必须要财政部门和人民政府出台相关政策文件，拿出强有力的财政支持保障，发挥资金支持流域环境治理的成效，构建起基于目标-内容-结果的财政绩效考评体系。所以要想提升水生态治理绩效并达成治理目标，有强有力的财政保障也是不可缺少的条件之一，对沱江流域水生态保护拨款专项资金，进行专项整治才能使治理更加有保障，并且财政保障不但要精准而且要有效，要强化财政保障，要在政策执行上做文章，政策的功效与价值在于执行，强有力的财政政策只有落实到了实处才能获得收益。

（三）建立水生态环境治理专职机构

由于流域环境治理成因多元，历史遗留问题存在差异，很多时候一些“微不足道”的微治理反而能够取得更大的成效。建构沱江流域生态环境治理专职机构推进沱江流域治理体系现代化的逻辑前提。建立专职机构是实现流域治理制度化、法治化与智能化的基本保障。任何社会的治理其前提都需要明确责任主体、参与主体，都需大力夯实主体建设，提升主体的运行机能。并设立水环境治理专职机构，机构必须要正式，机构内的工作人员的关系也要正式，机构正式，关系正式，专人负责也能使日常治理工作也更正式，并且要做好治理不完成机构不撤销的准备，这样对沱江大治理才会越发有效，在拿出专人负责的同时，还要建立有效的绩效考核机制并且与负责人员的年度考核挂钩，与绩效考核挂钩虽然会引起一些不满，但是只有这样才会得到负责人员的重视，并以“按时按质”的态度完成一些日常的小治理；有了专人负责有了有效的绩效考核机制，还要把问责和追责落实到实处，只有绩效考核挂钩是完全不够的，还要做到‘有责必问，有责必究’要防止一些日常治理中出现“不作为，慢作为”情况的发生，问责追责有了也要有对工作人员的激励，对于在治理工作中积极的有突出贡献的给予物质上的奖励并且公开表扬和发放证书之类的。

（四）构建常态化生态监管新举措

常态化监管机制是形成流域生态治理中政治压力的基本维度，也是保障流域生态环境走向常态化与制度化的基本保障。当前，亟待构建政府、大众媒介、自治组织、社会公众四位一体的生态监管网络。加大沱江流域基础设施等基本公共服务的供给力度，借助监管机制保障设施与服务运行的常态化。所以增加流域的配套设施建设也是必不可少的；定期监督对河面漂浮垃圾进行打捞的情况，漂浮垃圾主要出现在人口聚集区，沱江流域的水体自净能力偏弱，应采取更大的力度，采取全生命周期监管新举措，实施全方位监控。如果置之不理，不但污染沱江并且还影响一些城市的市容市貌，并且可以出台相关政策，充分发动群众，鼓励人民群众成为监督的主体，发现向沱江里任意倾倒垃圾、随意排污，鼓励社会力量予以监督予，针对举报事由基于相关部门核实后可以给予一定奖励。在常态化监管下，不但要有有效监督，并且还要进行有效的管理，监而不管是不可取的，对在监督中发现的问题有及时进行整治整改，确保监督促进管理绩效的跃进，并且对环保配套设施要加强日常的维护缺乏正常化运行，要以科学系统的方法应对因日常管理问题而出现的环保设施发挥不出理想作用或者彻底停用影响沱江流域治理存在的难题。

参考文献：

[1]董帅,闫海莹.协同治理视角下县域农业生态补偿机制构建[J].领导科学论坛,2022(02):47-51.

[2]董帅.农村人居环境协同治理能力提升研究[J].乡村科技,2021,12(23):8-10.

[3]董帅,闫海莹.乡村生态游憩资源开发与环境治理协同发展路径探究[J].南方农业,2020,14(30):189-190.

[4]董帅,闫海莹,岛宁.大众媒体融入环境协同治理的实现机理——农村人居环境治理的新视角[J].资源与人居环境,2022(07):51-54.

【基金项目】沱江流域高质量发展研究中心项目（TJGZL2022-21）；四川革命老区发展研究中心项目（SLQ2021SD-06）

作者简介：

何俊凯，男，研究方向：环境治理、餐饮经营。

董帅，男，研究方向：环境治理。