关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

王涛

众城城建设计研究有限公司，河南省 郑州市，450000

摘要：我国地大物博，国土面积广袤，做好国土空间规划工作显得尤为重要。2019年5月，中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出，要运用大数据等手段，改进规划方法，提高国土空间规划编制水平，要依托国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。同时，自然资源部也多次强调需要利用大数据和新技术，推进国土空间全域全要素的数字化和信息化，逐步形成数据精准化、业务协同化、监管全程化、预警实时化、决策科学化、服务一体化的智慧国土空间规划。

关键词：国土空间规划；用地分类；衔接关系

引言

2018年，自然资源部组建成立，统一管理山水林田湖海草等全民所有自然资源资产，部署一系列自然资源管理相关的重大工作，包括开展全国第三次国土调查和推进国土空间规划试点工作。国土调查业务和国土空间规划业务管理同隶属于自然资源部统一管理的体制改革创新举措，为困扰多年的用地分类标准统一提供了行政基础。根据国家自然资源调查“1+N”的顶层设计，三调作为“1”个底板的基础性调查，其成果将在“N”个专项调查中发挥关键性作用。无论是土地管理业务还是城乡建设规划业务，都以土地利用现状数据为基础和现状底板。

1国土空间功能概念

中国国土空间功能概念最早可追溯到“胡焕庸线”的提出，该线是中国重要的人口地理分界线和人口分布不均衡线、重要的自然地理与生态环境分界线、国家主体功能区与国家生态功能区分界线，也是中国区域发展绝对不平衡的分界线。“胡焕庸线”为1949年后的国土空间功能区划奠定了基本格局，并且先后以农业区划、土地利用总体规划、国土空间规划体系建设为重心的实践探索，以及以人地关系地域系统理论、地域功能理论、“点—轴系统”理论、乡村地域多体系统理论等理论的丰富和发展，引导学术界从不同角度对国土空间功能展开系统的分析和讨论。从关键词共现网络分析的结果来看，该研究领域主要聚焦土地利用时空耦合土地利用功能转型、地域功能时空分异、主体功能区划、生态系统服务与功能、土地整治与规划功能分区、“三生”功能、城市空间结构与功能等方面，侧重关注单一空间系统(如城市系统、自然生态系统等)或局部地区(如江苏省、武汉市等)国土空间的时空格局、耦合过程、影响机制与环境效应。与西方国家研究相比，中国国土空间功能研究仍未提炼出明确的问题域，也尚未形成系统的研究框架，对国土空间功能的认知广度与深度有待提升。从检索词“空间+功能”的词频云来看，国土空间功能研究主要聚焦功能区规划、空间结构、布局优化、生态系统功能、乡村地域功能、“三生+空间/功能”、规划体系建设等方面；而检索词“土地+功能”的词频云则显示，土地利用功能研究关注土地利用变化、土地利用多功能性、生态系统服务、农业系统功能、耕地功能转型、“三生+用地”等内容。总体来看，中国国土空间功能研究虽起步较晚，但在西方理论与方法指导以及本土“两规”实践带动下，相关研究基础与研究成果较为厚实，尤其是在国土空间的分类与测评、时空格局与演化机理、动态权衡与冲突诊断、情景模拟与格局优化等方面讨论颇深。

2国土空间规划与用地分类衔接关系

2.1深度人本化导向下国土空间功能研究的理念转变

空间规划与治理的落脚点在于为“人”服务，而传统的空间规划因机械地遵循功能分区理论，忽视了人与生存环境的互动和有机联系，造成了地区功能单一、空间功能溢出、社会阶层隔离等现象，从而导致地域功能空间冲突甚至出现空间衰败。深度人本化导向下国土空间功能研究应当转变理念，一方面功能优化应从“效率优先”向“以人为本”转变，倡导空间功能规划由注重“单一”生产功能向营造友好生产生活“混合”功能转变；另一方面要做好顶层设计，完善上下贯通与刚柔并济(硬性与弹性)的规划机制，兼顾国土空间功能的使用价值和感知价值。不仅如此，未来国土空间功能研究既要尊重城乡地域差异，又要消除城乡制度分割，通过国土空间功能的城乡融合实现城乡等值化，构建高效、协调、可持续的国土空间开发与管理新格局，以此推进美丽中国建设与乡村振兴战略。

2.2不同规划层级下“三区三线”的管控逻辑

“三区三线”划分的初衷是引导各层级空间规划对“三生空间”的科学、精准界定。因此，本文从宏观、中观、微观3个层面对不同层级的国土空间规划进行研判，划定精确的空间边界。宏观层面的“三区三线”，应注重国家、省级国土空间规划战略性政策的制定、引导，并在市、县的总体规划、详细规划和专项规划搭建框架，以底线思维对“建与非建”、“保护与不保护”等指标进行宏观调控，同时对跨区域的用地政策、空间结构进行协调；中观层面的“三区三线”，应落实国家、省级规划的任务要求并向下分解，以土地用途管制和主导功能区划定为抓手，衔接总体规划、详细规划和专项规划，同时做到刚性控制和弹性发展；微观层面的“三区三线”，可直接指导市级、县级的控制性和修建性详细规划，乡村以及其他规划，针对重要生态区域、农产品供给区、城镇化建设区以及战略性交通网络等规划分区，依据不同的用地政策对开发性质、开发内容、开发模式、开发形式等进行控制。简而言之，“三区三线”自上而下的管控与传导逻辑体现了国家意志和政策的落实。

2.3不同规划层级下的用地分类维度

分类体系不仅需适用于不同层级的空间规划，还需辨析分类结构和层级能否满足多重控制管理目标的实现。国家级层面的国土空间规划作为一个战略性纲领性指导文件，并不存在对空间单元进行功能定位的需求，可认为该层面不涉及土地利用分类的事宜；省级层面的国土空间规划旨在统筹国家与省级层面制定的开发保护格局和自然资源监管制度的实施，以功能分区的形式对区域性地类的用途进行管控，分类需求应突出功能区内各类空间要素的综合统筹以及功能区政策的上下引导职能；市（县）级层面的国土空间规划应重视对区域关系、城市定位和发展目标的战略性安排，关注“建与非建”、“保护与不保护”的国土开发强度控制，达到“保护突管控、建设留弹性”的分类目标；镇级层面的国土空间规划以及市级、县级城镇开发边外的乡村规划，分类意图应突出对土地使用和开发活动的界定。因此，用地分类作为国土空间规划对空间用途管制的工具，根据不同层级的国土空间规划要求，在规划体系中融入政策性和管制内涵的用地分类是满足不同层级规划职能作用的“一剂良药”。

结语

本文在总结原有部门条块分割情况下的用地分类体系不协调问题的基础上，通过对国土空间规划应用前景的展望，从分类目标、分类依据、传导机制等方面提出了一些探索性思考，力图构建一个适用于不同规划层级的用地分类体系。

参考文献

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