城市更新中“地随房走”模式困境及对策研究——以成都市为例

城市更新中“地随房走”模式困境及对策研究——以成都市为例

王洁

（成都市规划设计研究院，四川成都 610096）

摘要：土地获取方式是城市更新的核心关注点之一，目前大多数城市的更新项目仍然是一级土地整理后公开上市拍卖，确保经营性土地使用权交易的公平、公正、公开。但城市更新中的土地整理有其特殊性，主要体现在周期长、成本高、权属复杂等方面，需要创新土地供给方式。成都市探索通过“地随房走”方式实现一二级土地市场联动，改变城市更新项目中单一的土地供给方式，但是这种方式需要完善的政策与之匹配才能具备可实施性。本文针对成都市实施“地随房走”的困境，提出相应对策，为后续成都及其他城市城市更新项目实施一二级土地市场联动提供借鉴。

关键词：城市更新；地随房走；成都市

引言

十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”，这是党中央根据城市发展的新阶段、新形势和新要求做出的重大决策部署，城市更新从地方实践上升为国家战略。在内涵式发展背景下，实施城市更新既能有效缓解既有城市问题，同时又能引领城市未来高质量发展，实现促进产业转型升级、改善城乡人居环境、完善城市功能、优化土地资源配置、保护与传承历史文脉，切实提升城市竞争力。实施城市更新的必要性目前已不言而喻，但重大的城市更新项目一般具有利益主体多、实施周期长、资金需求大的特征，如果只靠政府一己之力推动更新恐难以为继，如何稳妥有效的推进城市更新工作成为各地关注热点。在此背景下，能有效吸引社会资本参与城市更新的“地随房走”模式应运而生，在当前更新制度越发规范的背景下，“地随房走”想要具备可行性，明确实施流程和构建支撑制度是关键。

1 “地随房走”模式内涵

“地随房走”最早提出是在2012年开始的北城改造[1]中提出来的。在《成都市人民政府办公厅关于进一步推进北城改造有关政策的意见》（成办发[2012]20号）中通过名词解释明确“地随房走”是指由政府确定的实施单位对改造范围内的房屋收购后，收购人可向规划部门申请该片区的规划条件，按城市规划要求进行改造。房屋部门办理房屋登记事项后，国土部分将分散的土地证归宗，为收购人办理土地出让和土地变更登记手续。同时明确适用于“地随房走”的整体改造项目应通过招标方式一次性确定实施主体。在实施主体与原产权人通过市场方式按照自愿原则达成协议后，宗地范围内95%的房屋已办理房屋登记事项时，市国土局将分散的土地证归宗后才能办理后续土地出让和土地变更登记手续。从这个定义中可以看出，“地随房走”是旧城改造中一种特殊的土地出让方式，通过土地一二级市场联动，有效吸引社会资本进入土地整理的一级市场，同时进入后即锁定二级市场土地使用权。

“地随房走”后续未在成都市政府官方文件中被提及，至2020年成都印发《成都市城市有机更新实施办法》（成办发[2020]43号），中心城区进入城市有机更新时代。为促进城市有机更新快速推进，成都市出台系列配套政策，其中《关于进一步推进“中优”区域城市有机更新用地支持措施的通知》（成办发[2021]33号）在改造方式中明确提出“地随房走”方式适用于以住宅为主的老旧小区和分散式产权特征的商品批发市场，同时明确实施程序和支持措施，力争规范“地随房走”流程，其核心内涵与2012年“北城改造”中的定义无差别。但是针对实施主体、原产权人和地方政府分别制定了支持政策，其中对实施主体明确按照“地随房走”地块所在区域新规划条件基准地价的20%收取土地出让价款；对原住宅产权人明确完成不动产转移登记后，可享受成都市购新房优先选房；对地方政府（五城区）明确市级财政按6.6%计提后剩余价款全部返还区政府（管委会），专项支持辖区内城市有机更新改造。

2“地随房走”模式特征

“地随房走”模式从理论上讲是“三赢”局面，但实际的实施仍举步维艰，从“北城改造”提出来后至今明确采用该模式且最后成功实施的改造项目几乎没有。其实施难度较大，但仍然被持续探索和规范，主要是有以下三方面特征。

对于政府而言，可以通过政策支持和流程规范，有效吸引社会资本进入城市更新的拆旧建新领域，极大缓解地方政府财政压力，同时有效改变片区老旧风貌形象，满足人民群众对美好生活的向往。若政府能在法律规范许可范围内理顺流程，明确支持政策，形成有效监管流程，对政府而言，几乎是百利无一害。

对于具有房地产开发资质的实施主体而言，可以通过“地随房走”模式锁定意向土地资源，可提前谋划用途，避免在土地招拍挂市场无法获得土地的尴尬，但该种模式缺陷与优势并存。其缺陷主要体现在：一是不确定性导致风险性大。“地随房走”模式中实施主体和原房屋产权者是平等市场主体，只能通过自愿的市场交易行为实现产权集中到实施主体，在遇到漫天要价或者其他原因的“钉子户”后无任何强制手段，极有可能导致项目停滞，前期资金、时间、人力等投入将会成为沉没成本。二是具体流程不明，且项目周期过长。目前成都市政策文件明确了是要通过公开招标方式依法确定实施主体，但是在具体实施层级、参与企业要求和具体操作流程等都没有明确，可实施性不强。同时从开始产权交易到地块最后建成，至少5年左右时间，项目周期过长，对实施主体流动资金要求高。三是两次产权交易税费过高。加上补交20%地价和分散产权购置费用，其成本可能超过在土地交易市场竞拍拿地。聚焦交易税费，“地随房走”模式普遍存在两次产权交易，第一次为分散产权交易过户给土地整理的实施主体需缴纳的税费，平均税率为收购分散产权交易总额的15.55%，税费较高，大幅增加土地整理成本。第二次为若存在原址返迁情况，则存在产权分户，又将产生一次交易税费，进一步增加成本。

表1：“地随房走”第一次产权交易税费一览表

对原产权人而言，“地随房走”模式是获益居多。主要体现在不满足政府征收条件的区域，社会资本通过“地随房走”模式成为实施主体能有效提升原产权人的居住环境。同时原房屋产权是通过市场交易方式转移，相较于征收，存在一定溢价空间。但也因“地随房走”模式存在较大不确定性，容易给原产权人快拆迁的假象，但实际可能迟迟难以实施，从而造成一定的社会不稳定因素。

3实施“地随房走”模式建议

“地随房走”模式的关键是一二级土地市场联动，在这方面走在前例的是深圳。深圳市作为特区，是全国首个城市更新项目无需土地招拍挂，可以通过协议出让的城市，城市更新中市场主体具有较大的主导权，其做法能给成都一定借鉴。

3.1尽快明确公开选择市场主体选择流程

引入市场企业通过一二级市场联动来主导拆旧建新的城市更新项目，存在一定权力寻租空间，需要有规范流程来明确如何选择实施主体。成都市在《关于进一步推进“中优”区域城市有机更新用地支持措施的通知》（成办发[2021]33号）中提出“通过公开招标方式依法确定实施主体”，但需进一步明确公开选择是在市级层面还是区级层面进行，参与企业资质要求及具体操作流程等方面。只有当有了明确政策文件可循，“地随房走”方式才能有推广的可能性。

3.2通过“定向征收”解决“钉子户”问题

深圳市作为特区，通过《深圳经济特区城市更新条例》明确，在签订搬迁协议的面积和权利人人数双百分之九十五以后，经政府调解后仍不能达成一致的，可由区政府进行征收。深圳做法是解决一二级土地市场联动中“钉子户”问题的有效路径，但前提是特区有立法权，成都能否有此突破仍是未知数。但“地随房走”方式如果不能有效保障实施主体获得拆除区域所有房屋产权，必然不会有市场主体愿意介入。后续成都能通过《成都市城市更新条例》等举措明确定向征收路径，那“地随房走”方式才真正具备可行性。

3.3有效降低“地随房走”交易税费

目前成都市“地随房走”过程中分散产权交易过户给土地整理实施主体需缴纳补偿款总额约15.55%税费，而税收政策一经制定一般无法更改。但针对“地随房走”项目产权交易集中至实施主体后会被注销，不同于一般商品房买卖交易后产权仍继续存续的情况。若后续能通过补充政策明确“地随房走”实施主体兑付购买产权费用后就可拿到所有分散产权，不用统一交易过户，而由实施主体直接代为办理分散不动产权注销，且明确虽未过户但实施主体因支付了房屋产权购买价款，就可实际获得房屋产权，进而获得土地使用权，这样可有效避免15.55%税费，确保“地随房走”整体改造方式具备土地整理成本优势，增强其可实施性。

4  结语

“地随房走”是成都市城市更新中对拆旧建新项目一二级土地市场联动的一次有益探索，虽然目前实施还存在一定障碍。但在当前城市更新上升为国家战略，且鼓励引导社会资本积极参与城市更新项目，缓解政府财政压力的背景下，有效解决“地随房走”路径堵点后，其必将成为拆旧建新项目中极为受用的整体改造方式之一。

参考文献

[1]鲁延林. 旧城改造中“地随房走”模式分析[D].电子科技大学,2015.

[2]刘小玲. 我国土地市场化过程中的三方博弈分析[J].财贸经济,2005，(11):64-68.

[3]冯雨春等. 中华人民共和国城市房地产管理法案例注释版[M].北京：中国法制出版社，2013.

[4]冯雨春等. 国有土地上房屋征收与补偿条例案例注释版[M].北京：中国法制出版社，2013.

[1]北城改造涉及成都市金牛区、成华区和新都区,总面积约211平方公里,重点对“四轴四片”实施改造。(“四轴”是指老成灌路一环路至绕城高速段、沙西线一环路至绕城高速段、川陕路新华路口至绕城高速段、新成华大道一环路至绕城高速段及4条道路两侧200米的范围,“四片是指凤凰山片区、大熊猫生态片区、火车北站片区、曹家巷片区）