基于国土空间规划体系的乡村规划

基于国土空间规划体系的乡村规划

李云进,李旭康

威海市顺昌城市规划勘测设计有限公司  山东省威海市 264400

摘要：我国国土面积广大，国土空间规划管理工作也越来越受到重视。在国土空间规划管理中，乡村规划是非常重要的组成部分。为解决国土空间规划体系下村庄规划中人口外流、规划缺乏全域视角、内容聚焦于建设空间、编制单位技术水平参差不齐等一系列问题。我国于 2018 年开始整合规划职能，村庄规划职能整合仍处于初步探索阶段。本文首先分析了乡村规划背景，其次探讨了新时代国土空间规划体系下村庄规划中面临的问题，最后研究了我国的乡村规划路径，以供参考。

关键词：国土空间规划；体系；村庄规划

引言

近年来，为解决我国各类空间规划自成体系、互不衔接等问题，国家推动了以“多规合一”为主线的国土空间规划体系建设，并对应我国的行政管理体系，形成了以国家级、省级、市级、县级、乡镇级“五级”，和以总体规划、详细规划、相关的专项规划“三类”为架构的“五级三类”国土空间规划体系。空间规划体系改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也是我国经济社会健康可持续发展的重要保障。

1乡村规划背景

党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并主要体现在城乡发展的不平衡和乡村发展的不充分。乡镇作为国家行政管理体系中最基层的管理单元，在协调城乡关系、促进乡村经济社会健康发展方面发挥重要的推动作用。因此，在国土空间规划体系中，乡镇级国土空间规划对我国“不平衡、不充分”的主要社会矛盾的解决具有独特的作用，这既是推动乡村高质量振兴发展的要求，也是国家新型城镇化发展的要求。自2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）印发以来，各地已在陆续推进乡镇级国土空间规划的编制工作。乡镇虽然是五级国土空间规划中最低层级的地域，但由于国土空间规划传导与落实的功能要求，高层级地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域的传导与落实，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三线”划定，都会对乡镇地域各类自然资源规划管理的落实和各类空间资源的有序开发利用提出更高的规划要求。特别是乡镇地域承担了更多的自然资源和生态保护的作用，以及在国土空间规划中的体现是高层级国土空间规划能否有效实施的关键。

2新时代国土空间规划体系下村庄规划中面临的问题

2.1城镇化推进，人口外流，多数农村持续衰败

从现阶段的整体形势来看，当前国土规划机制下，新城镇建设给乡村经济的发展带来一定的影响。城镇化经济的推进，大量劳动力涌入城市，乡村劳动力明显不足，无法推进现代化农业的发展。农村现有滞留人员多为空巢老人和一部分留守儿童，青壮年劳动力严重不足，这些问题都在一定程度上制约乡村经济的发展。

2.2乡村建设要么不拆不建，要么大拆大建

新时期社会发展迅速，很多老城区的规划和建设已经明显感觉跟不上时代，以前也是走的大拆大建的路线，现如今在老城区范围内，大拆大建已经叫停，取而代之的是老旧城区改造。同样的规划思路也可以引入乡村建设中，走节约集约型路线，以改造提升为主，拆迁重建为辅。同时，现阶段乡村发展规划整体性、系统性眼光欠缺严重，脱离于宏观整体发展，而局限于微观的独立规划，没有充分考虑到国家和省市县乃至乡镇村的五级规划之间的协调性。

2.3编制单位技术水平参差不齐，成果质量难以保障

从我国现阶段的乡村土地规划来看，编制企业对整个工作的掌控力度也存在一定的提升空间。从国家针对国土规划的现有政策来看，其中也明确提到公民参与的重要性。但是具体内容较为笼统，对于资质管控力度不足，一部分经验和技术能力不足的企业也盲目投入现阶段的工作中，导致规划水平差异化严重，整体水平有待进一步提升。

3我国的乡村规划

我国2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》（2008））中，村庄规划被纳入法定规划编制体系。此时的规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划。“村庄规划内容包括规划区范围住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、禽畜养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产的保护、防灾减灾等具体安排。”在新的国土空间规划体系形成之前，我国原村庄规划、村庄土地利用规划、村庄建设规划、土地整治规划等各自为政。不同规划易产生冲突且规划政策文件繁杂。《城乡规划法》（2008）为在县级及以上地方人民政府制定乡规划和村庄规划提供法律依据，鼓励县乡、村庄制定和实施规划。乡和村庄建设应符合规划要求。近几年，各地涌现出新农村规划，新农村规划的目的在于改变农村面貌。《城乡规划法》（2008）规定，村庄规划由乡、镇人民政府组织编制，规划报批前当征求村民会议或村民代表会议同意。虽然村庄规划需取得村民同意，但村民并未参与到村庄规划的编制前期，如村庄规划撰写之前的讨论和撰写村庄规划。然而尊重村民意愿，提倡村民参与已成为村庄规划的核心指导思想。规划师作为外部人员对村庄的认识存在局限，乡村的村民知晓发展需求。村庄规划的核心思想是鼓励村民与规划师共同规划空间形态和落实空间规划设计要点。《镇（乡）域规划导则》中规定，根据需要，依照本条例审批程序的规定，经乡级人民代表大会同意，乡级人民政府可对村庄规划进行局部调整。历史文化名村的保护在我国受到高度重视，申报的历史文化名村被批准后，将编制历史文化名村规划以促进文化名村保护。上位规划对村庄规划进行指导，如城镇体系规划、城市规划。在国土空间规划体系构建之前，村庄规划、村庄土地利用规划、村庄建设规划、村庄整治规划等不同规划并存。村庄规划对整个村域进行规划，内容包括村域产业发展、土地利用、村域基础设施和服务设施规划。村庄土地利用规划对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上作出战略性布局和统筹安排。村庄建设规划对村庄各项建设进行规划，包括村庄住宅、公共服务设施、供水、供电、道路、绿化、环境卫生及配套生产设施建设。村庄整治规划以改善村庄人居环境为目的，以保障村民基本生活条件、治理村庄环境、提升村庄风貌为目的。传统的村庄规划属于概念规划且缺乏标准。国土空间规划体系的建立意味着原村庄规划、村庄建设规划、村庄土地利用规划、村庄整治规划等进行整合，实现“一本规划、一张图”指导规划建设管控。

结语

综上所述，从我国现行的国土空间规划操作来看，乡村规划工作有重要的决定作用。我国是一个民主制国家，在乡村规划中更要注重民众的主体地位。在现行乡村经济发展的相关规范指导下，有针对性地调整相关措施。明确不同类别的划分标准，做好全面规划，加强编制机构和规划企业管理，不断提升整体水平。在规划工作开展过程中，要明确目标，及时找出问题，制定规范化的执行标准，不断提升现有工作人员的综合能力。注重理论技术的指导，形成统一的参考标准。带动当地国土规划工作的深入发展，大力推进地区经济，带动地方产业，为农民创造更大的经济收益。

参考文献

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[2]刘聪.加强国土空间规划推进美丽江苏建设[J].群众，2020（19）：6-7.

[3]朱静尔.国土空间规划体系下的村庄规划的探讨[J].房地产世界，2020（19）：38-39.