国土空间规划背景下控规编制路径研究

国土空间规划背景下控规编制路径研究

张涛

湖北省规划设计研究总院有限责任公司  湖北武汉 430000

摘要：国土空间是人类社会经济发展的载体。构建国土空间开发保护体系，实现国土空间整体的精细控制规划，是新时期生态文明体制改革的重要内容。随着生态文明体制改革进程中各项任务的逐一展开，过去分散在不同部门的各种空间控制详细规划不断涌现，如“绿盾”专项监管中的自然保护区边界，“碧水”污染防治行动中饮用水源保护区的边界，以及河流和湖泊管理系统中河流和湖泊的管理范围的边界。控制性详细规划作为国土空间开发保护及用途管制的重要依据既为“政策线”，也是“管理线”，应赋予法定空间控制性详细规划的权威性。

关键词：国土空间规划；控规编制；规划路径

引言

国土空间规划系统的建立对控制计划的编制提出了新的要求。在国土空间规划的背景下，控制性详细规划的编制不仅是一项政策和战略规划任务，也是城市建设的指南和城市规划管理的基础。编制控制性详细规划是为了更好地贯彻党的十九大和十九届五中全会精神，坚持高质量发展，完善共建、共治、共享的社会治理体系。区域控制计划的编制落实了新的要求，强调生态、健康和文化，并满足人民日益多样化、多层次和多方面的需求。提高人民生活质量，构建基本公共服务体系，不断提高居民的获取感和幸福感。提升居民环境品质，完善绿地开敞空间体系，打造优美舒适的居住环境、健康的城市环境。

1研究背景

随着《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布，建立了“五级三类四体系”的国土空间规划体制。国土空间规划背景下的详细规划正面临着以下变化：第一，从开发定位到开发与保护相结合。除了约束城市空间建设活动的负外部性外，详细规划的编制还需要协调三类空间中的各种土地开发和保护活动，为城市空间外的开发和保护提供科学依据。第二，控制城市建设已转向控制整个区域的土地使用。除了继续发挥控制空间使用的功能外，详细规划还要作为农业空间与生态空间中的建设活动、资源开发、土地转用、生态保护和修复等各类开发保护活动的法定依据，指导山区、河流、森林、湖泊和草地所有要素的自然资源管理，成为控制整个区域国土空间使用的工具。第三，从技术理性向市场化要素配置转变。国土空间规划背景下的详细规划面向落地实施，对土地的现状产权格局建立了更清晰、准确的认识，对土地权利流转的交易成本进行了更深入的研究，从而为市场主体进行土地要素配置提供先决条件和科学依据。

2 国土空间规划背景下控规编制中存在的问题

2.1 缺乏综合性规划管理

在国土空间规划过程中，需要考虑许多方面。合理的空间规划能够满足规划区内经济发展的要求，对保护生态、建设文明城市具有重要作用。一些城市空间规划工作缺乏全面的规划和管理，具体负责规划的部门之间缺乏有效的沟通，可能因空间规划不合理、不详细而影响区域发展。缺乏综合规划管理的主要原因包括规划部门对空间规划重要性的认识不足，以及规划部门缺乏具备综合规划管理专业能力的专业人员。规划部门本身的信息化建设水平不够高均对空间规划的实际效果产生一定影响。

2.2 控制方法有待完善

在城市发展阶段，土地规划与城乡规划脱节，导致功能设计与土地利用经常发生冲突，导致土地功能布局混乱，土地利用效率低下。国土空间资源缺乏合理管理，也阻碍了规划部门职能的发挥。

3 国土空间规划背景下控规编制路径

3.1 实施国土空间规划的针对性监测

目前，我国通过对国土空间开发与保护现状的调查与评价，逐步建立了较为全面、科学的空间规划监管体系。然而，受利益分配、绩效考核和行政成本等因素的影响，地方政府在规划和政策执行过程中仍然面临执行偏差的问题。中央政府要充分发挥宏观调控、监督管理职能，切实推动规划政策在地方一级的贯彻落实。国土空间规划应采用新的技术和方法，对政策执行过程中的偏差进行监测和评估，并合理分析原因，进行有针对性的引导和调整。一方面，要加强对各地不同政策的评估，落实中央政策精神，区分短期利益和长期利益，避免投机空间开发。另一方面，在国土空间规划动态监测与评价中，有必要识别规划调整中需要解决的问题，明确调整规划实施组织或控制开发利用的方法与实际问题之间的对应关系。在此基础上，深入思考规划中需要解决的核心问题，界定规划中的空间治理权限边界。应结合当地的实际情况及现实问题，加强规划的包容性、复合性和弹性。

3.2 注重空间的总规分区

用途是详细规划和控制的对象，也是其他控制要素的主要载体。根据不同用途的特点选择两级分区维度是构建分区控制逻辑内部统一性的技术关键。（1）居住区的多样性主要体现在开发强度、居住建筑形式和用途兼容性上。一般来说，位置条件越好，居住密度越高，人口密度越大，可容纳的活动类型越丰富。基于开发强度细分的二级住宅分区可以与城市密度分区建立内在联系，通过密度分区检查住宅分区的空间布局，并为用途分区的容量控制提供依据。根据需要，二级居住区也可以补充特色居住区类型，如历史居住区。（2）中心区整合了总体规划司的商业区和综合服务区，强调了城市综合服务的高度复杂性。中心区的二级分区与总体规划的空间分类相对应，分为五类分区，包括城市、地区、集群、社区和功能中心区。二级分区可以更好地体现城市空间结构特征和密度分区布局。不同分区之间的差异主要体现在建筑规模和服务范围，以及由此造成的交通影响。（3）根据可能的环境影响，如噪声、气味、交通、毒性和工业活动造成的危害，采用不同的工业释放标准进行二级分区，根据需要可以补充新型产业区类型，配套发展新型产业的具体政策规则。

3.3 应用大数据及其他新型技术

在建立统一的国土空间基础信息平台和国土空间规划监测、评价和预警管理系统的基础上，利用大数据和新技术，使国土空间规划各要素朝着数字化、信息化方向发展，空间规划中涉及的所有数据和信息都可以叠加，实现各部门之间的及时沟通和联系，减少空间规划过程中各部门信息不对称的问题，借助信息平台和预警管理系统，对信息进行收集和整理，并将分析的信息结果及时与空间规划和其他相关部门共享，以实现对区域的有效控制。为了更好地发挥大数据等新技术在智能规划中的作用，在国土空间规划过程中，需要明确规划信息管理平台运行的具体内容，并将自然资源保护、空间布局、区域建设控制，根据该地区的性质和特点，将其作为平台建设的起点。在规划过程中，将收集到的信息进行汇总，形成规划中使用的各种文件，并按照初步研究、规划草案、规划成果、控制措施等顺序进行公示。针对国土空间规划的实施，可以使用大数据和新技术，根据各种要素信息的变化情况和成果反馈实施监督，利用国土空间数字化生态方式构建更加和谐、高效的智慧规划，提升空间治理能力。

结束语

总之，随着国土空间规划改革的推进，标准技术体系的建设和国土空间规划立法的推进，我国空间管理模式也发生了巨大变化。新技术、新方法的应用和规划管理模式的改变，改变了传统规划固有的技术路线，也对我国空间研究领域的许多方面产生了深远的影响。未来国土空间规划应高度重视科技创新成果的概念引导和应用，在深入探讨国土空间规划理论和技术手段的基础上，统筹规划国土空间规划相关学科建设与人才培养。

参考文献：

[1] 王海蒙,石春晖,高浩歌.国土空间详细规划编制技术路线构建[J].规划师,2021,37(17):17-22.

[2] 徐洋.基于国土空间规划的控制性详细规划编制体系探究[J].中华建设,2021(02):102-103.