耕地保护田长制的实践探索与思考

耕地保护田长制的实践探索与思考

白霖

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摘要：深入贯彻党的十九大、十九届六中全会精神，严格落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）等文件要求和中央、省、市关于自然资源保护的安排部署，牢固树立可持续发展和“绿水青山就是金山银山”理念，按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、职责到人”的原则，全面压实各级耕地保护责任，健全以田长为核心的责任体系，落实网格管理责任，统筹推进耕地保护治理水平，全面建立推行三层五级“田长制”，以“零容忍”的坚定态度遏制各类侵占耕地违法行为，维护良好的生态环境，确保全乡经济社会持续绿色、高质量发展。

关键词：耕地；田长制；实践探索

引言

田长制是为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策，由党政领导、集体经济组织或者村民委员会负责人、土地承包经营权人等担任田长，协调整合各方力量，依法依规落实耕地保护责任和义务，全覆盖全过程地实施网格化、精细化管理，进而促进耕地资源严格保护和合理有序利用的责任体系与制度安排。田长制是近年来地方在耕地保护实践中取得的重要创新性制度，其重点是压实地方党委、政府在耕地保护中的主体责任，畅通耕地保护的“最后一公里”，构建网格化的耕地保护监督体系。

1田长制的实践做法及运行机制

1.1设立“田长”

各地主要采取分级保护、逐级负责的方式设立“田长”，最高级别到省级人民政府（部分地区还包括党委），最低级别到农户。有些地区由地方政府一把手担任；有些地区则落实党政同责，由党政一把手共同担任。一些地区除了“田长”，还设立了不同等级的网格员或者户“田长”。此外，多数地区还在自然资源部门或者农业农村部门专门设立了田长制办公室，负责田长制实施的日常工作。

1.2“田长”的职责

“田长”的职责主要包括耕地和永久基本农田用途管制、补充耕地管理、高标准农田建设、耕地“非农化”“非粮化”监管以及有关法律法规宣传等，涵盖耕地保护、利用和监管的主要方面。其中，北京等地还将粮食蔬菜等生产纳入田长的职责范围，同时每年印发田长制工作要点，将职责任务具体化；黑龙江还将秸秆还田和离田工作也纳入田长的职责范围；广西容县还尝试通过田长制督促检查备足农资以备耕的举措。

1.3部门协同

通过建立田长制，推动自然资源、农业农村、生态环境、水利、财政等部门以及公安、检察院、法院等司法机关分工合作，形成耕地保护的合力。其中，吉林、广西建立了“总田长+检察长”的工作机制；安徽省推行“田长+检察长”“人防+技防”“一网四长”“多长合一”等多项措施；河南部分地区建立“田长+检察长+警长+网格员+监督员”的联防联控机制。此外，一些地方还通过设置田长制办公室等机构和健全田长制规章制度等措施，来强化部门协调联动。

2当前田长制探索存在的困境

2.1制度的逻辑与需求有待梳理和挖掘

河长制突出“流域+区域”，重点解决河流治理的上游下游等跨流域、跨区域协调问题。林长制突出林草资源的保护、修复、防火、惠民等综合性治理，重点解决林草资源治理中的跨部门协调问题。山长制则在林长制的基础上，在生态系统整体保护治理方面进行拓展升级。对于基层治理而言，推行“某长制”虽有一定优势，但也绝非“万能灵药”。相较于河长制、林长制等，田长制目前所涉及的职责基本局限在自然资源、农业农村部门的职责范围内，且已经有耕地保护目标责任考核制度、粮食安全省长负责制等现行制度，而中央对田长制也尚未明确政策方向。由此看来，田长制建立的科学逻辑似乎略显不足。

2.2相关顶层设计有待进一步完善

田长制目前整体停留在试点、示范以及探索阶段。截至2021年年底，田长制还基本在省级以下地方推行，各地的组织模式、推进方式、职责内容、主管部门等都不尽相同，缺乏定型的制度性成果和长效机制。2021年4月，自然资源部印发《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》，提出“推动建立‘田长制’，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管”。这是首次在国家部委层面的文件中出现对田长制的部署，但该文件不是专门针对田长制的政策性文件，并且相较于河长制、林长制等由党中央、国务院专门作出部署，田长制尚未形成国家决策，其核心内容、组织模式、保障机制等都尚不健全，制度还未定型。

3完善田长制的思考与建议

3.1激活“数字引擎”，确保“粮田惠农”

借助大数据，为粮食稳产保供提供数字支撑。积极融入数字系统，加快推广云计算、大数据、物联网、区块链等技术，建立粮油产业大数据，推进粮油生产、流通、消费一体化数字化转型。加快智能化育秧、施肥、植保、农机作业等大田种植数字农业技术应用，建设一批数字化育苗工厂、农场和社会化服务组织，提升粮油生产数字化水平。依托全国农作物病虫害预警预报区域和“声广植保”微信公众号的技术优势，农户可以在手机上查看水稻长势，实现实时监控、精准操作。生产技术难题也可以通过手机实现一键诉求，打通技术服务“最后一公里”。

3.2坚持双轮驱动，推动制度定型

正确处理改革实践与法治的关系，在推进田长制过程中，更加注重法治建设，不断提高制度化、法治化水平。一是目前田长制的推行多由地方政府或者自然资源主管部门出台政策性文件，应进一步提升效力层级，鼓励试点突破，逐步从规范性文件向地方政府规章、地方性立法上提升。二是树立法治思维，发挥法治对田长制的规范作用，充分保障耕地所有权人和承包经营权人的合法权益。坚持权责对等，避免田长制赋予超过其权利的义务和责任，尤其是对田长的惩戒措施必须依法依规，确保田长制实践探索始终沿着法治轨道推进。三是借鉴《水污染防治法》《森林法》修订中河长制、林长制入法的经验，在耕地保护立法过程中推动田长制入法，赋予其法律地位，明确田长制主要的功能定位和核心要求。

3.3坚持共享共治，完善保障机制

通过田长制不断完善耕地保护共同责任机制，让政府、集体经济组织、承包经营权人等共担耕地保护之责，共享耕地保护之利。一是保证财政资金投入，不断建立完善耕地保护补偿机制，对耕地保护成效突出的地区、集体经济组织及农户进行奖补。实施田长制的地区应设立专项资金，用于保障田长制的实施，对村级以下田长发放一定的工作补贴，对于成绩突出的基层田长、户长或网格员予以奖补，提高其履责积极性。二是建立完善田长考核评价制度，对工作不力、责任落实不到位、问题突出的实行约谈；对严重失职渎职的，依法追究其党纪政纪责任。

结束语

耕地保护田长制是在落实政府耕地保护主体责任的基础上，建立耕地保护基层机制，推进耕地、永久基本农田保护重心下移、关口前移，实现“横向到边，纵向到底”的耕地和永久基本农田保护全覆盖，对有效遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”具有重要意义。

参考文献

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