全域土地综合整治与国土空间生态修复

全域土地综合整治与国土空间生态修复

 黄阳春

柳州市城乡规划设计研究院有限公司 广西柳州 545001

摘要：全域土地综合整治是新时期贯彻国家发展战略的新要求。2020—2022年连续3年的“中央一号文件”提出，开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局的要求。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也对全域土地综合整治提出了战略性和全局性的要求。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出了相应的目标任务、支持政策和工作要求。

关键词：全域土地综合整治；问题；对策

引言

两年多来，全国各地开展了不同模式的全域土地综合整治试点创新，取得了良好的实践经验，发挥了积极的示范效应。然而，全域土地综合整治仍存在系统理念不尽清晰、规划前提不尽昭彰、重点任务不尽完整、永续目标不尽明确、资金保障不尽到位等诸多问题。因此，急需进一步深化全域土地综合整治的战略思考，不断加强顶层设计，稳妥有效地推进试点实践。

1全域土地综合整治存在的问题

1.1缺乏配套资金

2018年，国家为打破农田整治范畴内的“九龙治水”局面，避免多部门工作内容的重复及投入资金的浪费，通过机构改革，及时将隶属于原国土资源部的“农田整治”职能及其相关配套“土地整治专项”资金一并转划归农业农村部进行统一管理，从而导致当前自然资源部在推进全域土地综合整治试点工作中无专项资金的支持和保障，省、市层面更无明确的配套资金来源，期待地方自主筹措资金开展此项工作，无疑加大了工作开展的被动性。同时，由于全域土地综合整治投入大、投资回报期长且存在不确定性，加之缺乏有针对性的鼓励和保障性政策和措施，难以对社会资本产生足够的吸引力。

1.2机构建设尚不完善

只有建立完善的全域土地综合整治机构，才能更加有效地推进项目的日常管理，推进项目的有序实施。然而有研究表明，我国土地整治机构建设尚不完善，省、市一级国土资源部门成立土地整治专门机构的比例较高，机构覆盖比例分别达100％、85％，而县级土地整治机构覆盖比例相对较低，仅为66.5%。由此也说明，仍有部分县（区）未成立相应的管理机构。同时，仍存在部分地区土地整治项目的法人单位既是项目承担单位，又要负责项目技术指导、监管与验收等具体事务，工作职能交叉、职责不清，存在“既当裁判员，又当运动员”的现实矛盾，工作开展极为不畅。

2全域土地综合整治的对策

2.1开展“生物多样性保护型”土地整治

生物多样性使地球充满生机，也是人类生存和发展的基础。保护生物多样性，有助于维护地球家园，促进人类可持续发展。我国现行土地整治，大多还未将生物多样性保护理念自始至终贯穿其中。全域土地综合整治应包含增加生物多样性保护的内容，使生物多样性保护的理念贯穿于整治的整个过程中。通过对整治区域生物多样性相关资料的收集、整理、分析、评价及必要的补充调查，了解整治区域生物多样性状况、区域差异，以及国家级、省级保护动植物种类、数量和分布情况，同时以乡（或行政村）为界对整治区域开展生物多样性保护重要性评价，为整治区域生物多样性保护提供科学依据。

2.2开展“生态型”全域土地综合整治

增进对自然规律和生态环境特点的认识，增强全球生态系统与经济、社会系统的互补性，有针对性地开展土地生态整治和生态恢复工作，不断提高生态系统的整体韧性，在应对长期或突变的自然或人为干扰时保持弹性和稳定性。根据风景林前哨站管理要求，根据乡村生态景观、自然肌理、乡土风、建筑风格等，实施生态保护和乡村恢复。不挖山，不填湖，不毁林，保护乡村风光、田园风光，实行自然恢复、自然恢复、人工恢复相结合的系统管理。

2.3强化规划的刚性约束

坚持保护优先、生态优先，即统一布局基本农田，实行生态保护红线，加强计划底线约束，落实上级计划确定的相关指标，优先保障粮食安全、生态安全和国家安全。坚持以规划为主导，严格控制，即在大会上考虑土地利用、工业发展、定居点规划、人居环境整治、生态保护、历史文化遗产，进行前期规划建设。因地制宜、分类编制，即根据要求整合“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”村庄空间保护开发利用相关的各项计划，覆盖整个地球空间，调整全球土地综合整治，明确和实施国土空间布局。

3国土空间生态修复要点

3.1人地系统耦合的国土空间生态修复新阶段

(1)国土空间生态恢复演变阶段。从区域空间要素关系的角度进行研究，提出国家领土的生态恢复应分三个阶段进行。第一阶段，以调整布局为主要目标，主要出台保护管理政策，解决过度开发造成的生态空间挤压和环境恶化问题。第二步，将系统管理作为中心目标，实现国土生态恢复和风景林中前哨基地的综合管理。第三阶段，注重人的和谐，将生产、生活空间有机地融入生态空间，互动，相互渗透与会者还强调，为了确保土地和领土的生态恢复，必须理解以人为本的发展理念，并着眼于改善人类生态福祉的主要目标，而不是增加生态系统服务的供应。目前正在进行的景观林生活社区系统的恢复工作正处于通过适当的人工支持来加强自然资源要素系统配置和优化的第二阶段。作为战后阶段，土地生态恢复要夯实第一阶段生态保护基础，为第三阶段绿色发展铺平道路，促进人际关系的结合和人与自然的和谐共生。

3.2国土空间综合整治

修复与整治密不可分，在生态文明建设和乡村振兴背景下的国土空间生态修复研究中，国土空间生态修复常与土地整治、土地综合整治、全域土地综合整治、国土空间综合整治等关键词并存。土地整治包含土地开发、整理、复垦和修复等内容，其对象是闲置、低效利用、受损或污染的土地，核心目标为提高土地集约率和产出率，保障土地资源可持续利用；国土整治以整体区域空间为目标，对包含领土、领海和领空等在内的国土进行开发、利用、治理、保护，促进国土资源高效利用，提升国土生态环境质量。近年来，我国逐步形成了整治工作更综合、整治目标更多元、实施模式更多样的土地综合整治和国土空间综合整治模式，国土综合整治作为国土整治的升级，相比土地综合整治更为立体和全要素化。而全域土地综合治理则是近年来土地综合整治发展的新阶段，主要工作包含农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对农村三生空间进行优化布局，对乡村人地关系进行调试，其本质是以土地为核心的国土综合整治。

结束语

当前，我国全域土地综合整治正处于重大发展的机遇期，虽然有了浙江省“千村示范、万村整治”的实践成果，但全面开展仍然面临许多挑战。因此，要清晰地认识到当前工作中存在的问题，及时提出合理化建议、制定有利的政策、采取行之有效的措施，并在实践过程中不断探索和优化完善，以保障该项工作平稳有序开展。总之，我国全域土地综合整治工作任重而道远，需要全社会共同努力，以期早日实现“全域土地综合整治”的目标。

参考文献

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