武汉生态空间准入项目论证优化路径探索[1]——以武汉凤翔岛旅游设施项目为例

武汉生态空间准入项目论证优化路径探索[1]——以武汉凤翔岛旅游设施项目为例

梁霄

武汉市规划研究院，湖北武汉，430014

摘要：

十余年来，武汉市为实现全域生态空间的系统化保护与利用，构建了基本生态控制线管理体系。本文基于近些年在武汉基本生态控制线项目准入制度实践过程中存在的问题，以武汉凤翔岛旅游设施准入项目为例，从论证思路的系统完整性、论证过程的科学合理性以及空间论证精细性等方面，探讨了生态线准入项目论证规范化的优化方向，以期为提升武汉市生态区建设项目管理水平优化提供有益经验。

关键字：生态控制线准入论证、精细化、功能性准入、规划设计条件论证

一、总体背景

改革开放以来，随着城镇化进程快速推进，城市空间快速蔓延，暴露出诸多低效扩张所导致的问题与挑战。进入生态文明时代，国家提出要紧密围绕“打造山水林田湖草一体化”，夯实城市空间优质生态底盘。不少城市围绕如何精细化管控生态空间，助推市域城区空间品质的系统化提升，形成了针对生态空间管理引导的实践路径与政策探索。从广东、东莞开始，逐步探索出城市基本生态控制线体系构建路径，奠定了系统化管控市郊生态管控的基础，在此背景下武汉市于2010版城市总体规划后，立足多轮生态空间管控研究，于2016年颁布《武汉市基本生态控制线管理条例》，正式奠定了武汉生态空间管理的基石。另一方面，中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式发布，首次写入“旅游+”概念，利用“旅游＋生态”等模式，推进农林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，大力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件，完善休闲农业、乡村旅游行业标准等。随着“后疫情”时代大众近郊旅游的快速兴起，大量社会资本希望通过建设郊野旅游配套设施进入生态区域，实现生态价值的转化，如何在兼顾好生态保护与生态利用将成为日益迫切的需求。

二、新背景下武汉生态区建设项目精细化管控面临的挑战

按照2016年武汉市颁布的《武汉市基本生态控制线管理条例》，对武汉市生态生态线管控区划分为生态发展区、生态底线区等，并针对不同类型空间提出了项目准入功能类型的要求，依据该条例，市级自然资源主管部门依法对拟进入生态空间的建设项目将开展生态准入审核，但经过近些年来的实践，目前仍存在以下几方面可提升空间：

1. 论证内容未形成系统完整的逻辑标准。

目前武汉市生态区准入论证主要侧重对准入功能是否符合生态准入要求出发，并补充以适当的空间布局方案作为辅助论证，尚未形成围绕建设项目在合理性、合规性等方面规范完整的论证思路要求，导致相关部门在审核项目准入的自主裁量权时无规范化标准可依。

2. 项目建设充分性论证的科学性不足。

尽管部分项目对准入项目的必要性及充分性进行了论述，但多以社会需求、政策倡导等定性描述为主，尚且缺乏经过科学测算，定量数据支撑下的生态准入必要性论述标准，也为构建完整科学的论证逻辑创造了可优化空间。

3. 项目规划设计条件精细化论证有待提升。

按照生态准入论证项目管理要求，市级自然资源主管部门主要负责对项目功能是否符合生态控制线管理条例相关要求进行审核，区级自然资源主管部门在功能准入后对建设项目核发规划设计条件，故需要要在功能性准入内容基础上进一步完善方案论证相关内容，依托精细化的方案论证，构建生态准入项目“全流程”规划技术服务体系。

三、武汉凤翔岛旅游设施准入精细化论证实证研究

1. 项目背景

随着国家对旅游产业的大力支持，蔡甸区依托优渥的生态资源条件逐渐成为武汉近郊旅游的重要目的地集聚区。为进一步提高环后官湖地区旅游服务水平，开展此次生态准入论证工作。论证地块位于蔡甸区生态休闲旅游发展带与知音湖大道联动发展带的交汇处，10公里可抵达沌口经济开发区、中法生态城，交通条件极为优越。论证地块范围西临知音湖大道、东临凤翔岛度假村，南至后官湖，北至世茂摩天城地块边界，用地面积约4.3公顷。

2. 论证主要思路及内容

以目标导向思维引领，围绕“定功能”、“明条件”两大目标，系统性论证拟引入项目功能合理性，并形成完整全面的规划设计条件建议要点。“定功能”方面立足全面视角，围绕必要性、充分性、合规性三方面提出适合项目发展的生态准入功能；“明条件”方面通过开展意向方案细化设计，全面论证拟引入项目合理的强度、高度、空间体量、海绵城市等细化控制要素，提出全面科学的规划设计条件建议要点。

3. 精细化生态准入论证核心要点

一是“三维一体”全方位搭建生态准入功能论证的完整逻辑。

通过总结梳理以往生态准入项目生态准入论证出发点和论证点，在提取“必要性”和“合规性”两方面既有要点基础上，强化地块自身优势条件总结，增设“充分性”论述，全面构建了“必要性”、“充分性”、“合规性”三位一体的生态准入功能论证分析体系。合规性论证主要论述拟引入功能与土规、城市总规以及基本生态控制线规划、三线一路规划、生态红线划定等上位规划关系；充分性从区位条件、交通可达性、地块周边生态环境品质等方面论证地块具备建设酒店服务设施的客观条件，满足充分性和合理性要求；必要性则主要指通过定量与定性相结合论述提出论证地块引入旅游配套设施的紧迫性。

二是“科学合理”多重方法校验旅游服务功能准入必要性。

坚持“实事求是、科学合理”的原则，改善以往城郊旅游服务项目准入必要性论证依靠纯感性判断的论证方式，通过时间序列推演、区域分配及现状游客量汇总、参照案例指标，估算研究范围内各类酒店设施需求，并与现状和近期规划酒店设施数相对比，明确研究范围内经济型酒店的供应缺口，评估区域旅游服务设施供求关系，为必要性论证提供合理有效的科学依据。

三是“量形兼备”双重考量优中选优细化空间意向设计方案。

立足“规划”和“设计”思维双管齐下，精细化论证地块建设强度、体量指导建议。一方面通过案例借鉴及相关技术标准寻找地块容积率定量参考依据，另一方面通过实地探勘分析地块周边高程、林冠线高度，通过多重方案比选优中选优，实现意向方案最优化，同时对地块功能布局、交通组织、景观视线控制及建筑层数开展研究，充分保证拟准入项目与生态环境的有机融合。

四是“系统思维”确保规划设计条件建议综合全面。

基于“一体化”理念并参考各专项设计标准，基于相关规范和案例借鉴提出的容积率建议区间布局意向方案，开展意向方案的海绵城市、风环境、水环境、市政管线影响评估，由此提出市政设施配套建议，并最终提出地块规划设计条件指标建议，共同实现拟准入项目的建设效益、经济效益、环境效益等多目标协同发展。

四、结语

随着社会经济的持续发展，城市空间的发展正进入由“量变”到“质变”的转型时期，武汉市通过颁布《武汉市基本生态控制线管理条例》并构建生态区生态准入制度，搭建了武汉市生态地区保护与利用的制度基础。但随着城市化的纵深推进，对城市生态空间的精细化以及系统提升生态空间治理水平，已成为下一步城乡规划管理的优化方向。未来如何在已经划定的生态分区管控方案以及分类准入要求的基础上，进一步优化明确生态准入论证规划的内容框架和技术标准，如何处理好与乡村建设项目规划设计条件拟定、建设实施的关系，以及如何协调好与新一轮国土空间规划体系中的村庄规划的编制关系，将成为需要持续探索的方向。

参考文献

[1]夏巍, 刘菁, 卢进东,等. 城市生态空间规划管控模式探索——以《武汉市全域生态管控行动规划》为例[J]. 城乡规划, 2018(2):6.

[2]徐源, 秦元. 空间资源紧约束条件下的创新之路——深圳市基本生态控制线实践与探索[C]// 2008中国城市规划年会. 2008.

[1] 作者信息：梁霄，注册规划师，武汉市规划研究院