反家暴地方立法热点问题研究——以甘肃省为例

反家暴地方立法热点问题研究——以甘肃省为例

何志春 ,彭芙蓉

（中共甘肃省委党校（甘肃行政学院） 政治和法律教研部，兰州 730070 ）

一、反家暴地方立法背景分析

2015年12月第十二届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家庭暴力法》），2016年3月1日起施行。《反家庭暴力法》虽然有诸多实体性规定，但总体看仍侧重于宣示和倡导，法律中相关机制的规定较为原则，可操作性不够强。为促进《反家庭暴力法》的有效贯彻实施，各地从当地实际出发制定反家庭暴力的地方性法规。六年多来，江苏等二十多个省份分别出台了《反家庭暴力法》的条例或实施办法。甘肃省出台符合省情的反家庭暴力地方性法规势在必行。

（一）上位法立法目标的达成有赖于地方性植入

《反家庭暴力法》虽颁布实施，然而，法律的切实施行、立法目的的最终达成，有赖于法律实施过程中的制度自洽和地方性植入。《反家庭暴力法》第一条规定的“预防和制止家庭暴力，保护家庭成员的合法权益，维护平等、和睦、文明的家庭关系，促进家庭和谐、社会稳定”立法目的的达成，必然需要反家暴法律制度本身的自我完善，亦需法律具体实施过程中地方因素的吸收弥合。

（二）上位法部分法律条文需要地方立法予以补充和完善

就《反家庭暴力法》六年多来的实施情况来看，仍然存在以下几个方面的制度瑕疵或曰不足。

首先，基本法律概念方面，家庭暴力的法律定义仍有完善空间，家庭暴力的主体范围、行为方式仍然存在认定的争议。例如，家庭暴力的类型上未纳入性暴力和经济控制，同国际社会公认的身体暴力、精神暴力、性暴力和经济控制四种家庭暴力形式不太吻合。其次，作为适用于全国的一般法，《反家庭暴力法》在立法技术上无法做到每一项制度的具体和细化，客观上导致了这些制度的可操作性在具体实践中大打折扣。另外，对救助机制的规定较为笼统，可操作性不够强。再次，在反家暴工作链条的设计上，虽然明确了反家暴是国家责任，同时规定了民政、司法、医疗、教育等多部门的职责，但是由于并未对这些部门课以明确的法律责任，工作链条中缺乏失职后果条款，因此，相关部门的职责性规定存在被空置化的风险。需要地方立法加以细化。

（三）甘肃省有关部门在反家庭暴力实践中积累的经验需要制度化总结

甘肃省妇联在实施全国妇联和联合国妇女署的反家暴项目中取得了宝贵的实践经验，最具代表性的就是被全国妇联推广的“五中心”联动的反家暴“靖远模式”。甘肃省妇联与省综治办（中心）、省高院等7部门联合建立甘肃省反家庭暴力工作协作联动机制，出台相关实施意见。甘肃省公安厅先后出台了《依法处置家庭暴力案件执法指引》、《全省公安机关反家庭暴力工作指南》。2018年,中共甘肃省委政法委员会等7部门联合下发《甘肃省贯彻落实<中华人民共和国反家庭暴力法>实施意见》的通知，全面提升了反家暴工作的水平。这些成功做法，为甘肃省反家暴地方立法提供了非常具有可操作性的立法经验。

（四）甘肃省反家庭暴力地方立法具有紧迫性

第七次全国人口普查的数据显示，甘肃省乡村人口占比大（全国乡村人口占36.11%，甘肃省乡村人口占47.77%，比全国高11.66个百分点）。2020年,城镇居民人均可支配收入33822元，农村居民人均可支配收入10344元，城乡居民人均收入比值为3.27。甘肃省的基本省情仍然是城乡差距明显，因经济原因引发的家暴案件不容忽视。

由于受经济环境、人文观念、工作基础等诸多因素影响，甘肃省家暴案件仍呈多发态势，且恶性案件时有发生。据妇联信访数据统计，在全省妇联系统接待群众来信来电来访的案件中，2018年反映家暴问题的案件904件（次），占全年信访案件总数的27.9%；2019年反映家暴问题的案件922件（次），占全年信访案件总数的29.7%；2020年涉及家庭暴力的案件有905件，占全年信访案件总数的28.9%。

二、甘肃省反家暴立法建议

基于文献研究和社会调查，通过对以上焦点问题的分析，拟提出以下立法建议：（一）鉴于“平安甘肃”建设是甘肃省确定的长期战略，家庭的平安和谐是平安甘肃的基石，建议将我省反家庭暴力工作宏观上纳入“平安甘肃”建设规划；（二）鉴于政法委领导下的综治中心在全省上下普遍建立，由综治中心负责统筹协调的反家暴联动机制运行顺畅，建议将“社会共治”原则和综治中心牵头的反家暴联动机制依法予以确定；（三）鉴于家庭暴力的类型和表现形式在理论上已比较成熟，在反家暴实践上处于核心地位，建议甘肃省地方立法中对家庭暴力的类型界定除身体暴力、精神暴力外，把性暴力和经济控制依法明确下来，并在条例中分类列示；  （四）鉴于公安部门告诫书和人民法院人身安全保护令在反家暴实践中使用率偏低，而省内外一些地区在地方立法及执法实践中已经形成了落实这两项制度比较成熟的经验和做法，建议在甘肃省地方立法中给予充分借鉴；对言而无信、多次实施家庭暴力的，建议给予失信联合惩戒；（

五）鉴于强制报告制度总体落实情况最弱，建议借鉴重庆九龙坡区和甘肃省金昌市的做法，通过现代技术手段和完善配套制度保障强制报告制度贯彻落实；（六）鉴于现实中家庭暴力加害人绝大多数为男性，而反家暴宣传、培训普遍“妇女化”的倾向，建议把“将反家庭暴力法律法规的内容纳入各级党校（行政学院）干部培训”明确写进地方立法；（七）鉴于家庭暴力加害人不同程度存在病态心理或人格扭曲的事实，建议依法强化对加害人的心理矫治和心理辅导，通过购买服务的方式发挥专业社会服务组织的作用，保证重点人群全覆盖；（八）鉴于甘肃省临时庇护场所普遍配置不全、使用率太低的现状，建议依法探索将其就近设置在社区或依托社会工作组织做好家庭暴力受害人临时庇护；（九）鉴于针对前配偶或同居伙伴的暴力时有发生，建议参照《内蒙古自治区反家庭暴力条例》，把曾有配偶或同居关系的人之间实施的暴力行为也纳入甘肃地方立法适用范围，在适用时间上可以设置期限。

①本文系中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）创新工程科研咨询项目“反家暴地方立法热点问题研究——以甘肃省为例”（项目编号： 2022ZCYB07）的阶段性成果

[作者简介]何志春（1964——），甘肃景泰人，中共甘肃省委党校政治和法律教研部教授，主要从事民商法学的教学与研究。

参考文献

1、阚珂、谭琳.《<中华人民共和国反家庭暴力法>释义.全国人大法工委、全国妇联编写.中国民主法制出版社2016年1月版.

    2、郭夏娟、郑熹《国外反家庭暴力政策框架变迁及其对我国的启示》，浙江大学学报人文社会科学版2017 -03-06.

3、沈睿,《我国反家庭暴力的立法探究》安微大学硕士论文2016-05-01.