自然资源资产管理与国土空间规划浅析

自然资源资产管理与国土空间规划浅析

王函

山东省城乡规划设计研究院，山东济南 251400

摘要：全国首轮国土空间规划编制工作正处于加快推进生态文明建设和经济高质量发展的战略历史期。城乡建设经历了几十年快速粗放扩张发展后，已到了向空间重构提质转变的关键期，既有规划编制实施方式面临深刻变革。北京新版总规以减量发展为目标，坚持把握首都发展要义，坚持底线转型思维，大幅改革了原有规划管控范式，建构起有利于国土空间质量提升、结构优化的重构型规划调控框架与技术标准体系。

关键词：国土空间规划体系；自然资源资产管理；空间治理

中图分类号：RT653文献标识码：A

引言

自然资源部组建，代表国家统一行使所有国土空间用途管制职责，首轮国土空间规划的时代使命，是贯彻国家转型战略大局，建立起面向空间重构的国土空间规划编制实施的方法、标准与法规政策体系，约束城市简单式增量扩张，切实贯彻生态文明建设理念。党中央对于北京严要求、高标准，新一版北京城市总体规划在全国首个实施现状“减量发展”，由扩张型规划转向质量提高、结构优化的国土空间重构型规划，印发了总规实施工作方案，高水平编制和实施首都功能核心区控规和城市副中心控规，开展了分区规划、控规、乡镇规划、近期规划、体检评估、减量机制等多项工作，在直辖市中第一个印发了国土空间规划体系并监督实施的实施意见，全面探索国土空间重构型规划的编制实施方式。

1.我国自然资源资产管理工作发展历程

自新中国成立以来，我国自然资源资产管理体制经历了四次重要的阶段性变革。新时期我国资源环境问题依然严峻，在新的自然资源资产管理体制改革的契机之下，如何加强对我国山水林田湖草的整体保护、修复和综合治理，以及建立有利于我国自然资源资产管理的空间规划管理体系，都是亟待解决的问题。

2.国土空间规划与自然资源资产管理关系辨析

国土空间规划与传统规划在范式上存在本质的差别，强调了对自然资源的管控与调配。改革后，国土空间规划的“元规则”的最终目标是实现我国自然资源资产的保值与升值，通过规划实施调控，实现自然资源资产价值的最大化。目前，国土空间规划管理自然资源的手段相对单一，核心在于底线管控，通过对国土空间主体功能分区分类，实施不同类型的用途管制，以确保我国国土资源数量不减少，从而实现资源“保量”。而自然资源资产管理工作的对象主要为生态空间、农业空间、生态保护红线、永久基本农田保护红线。因此，应在底线管控的基础上，对生态空间、农业空间、生态保护红线和永久基本农田保护红线内的自然要素进行资产化管理，减少人类行为对自然资源空间的影响。

3.国土空间规划与自然资源资产管理融合面临的问题

3.1国土空间规划管理缺乏自然资源资产管理思维

在国土空间规划中，各类自然资源的结构调整表仅统计资源的面积或用量变化，没有对其价值进行评估，资源所产生的生态与经济效益变化难以体现。相较于传统规划范式，国土空间规划主要以底线思维把控自然资源底数，通过在空间上对自然资源资产进行规划分区与控制线的划定，配合规划指标的约束，形成了较强的空间管控能力。但对自然资源资产的保质、提质、保值以及升值路径并未做出明确要求，在实践中可能会出现自然资源资产在数量与规模上保持稳定，而实际的质量与价值却下降的问题。

3.2编制主体与管理主体相互脱离，权责难以统一

在实际工作中，受限于权责的差异，承担编制主体的设计单位往往对管理部门管辖范围内的自然资源情况缺乏全局性与整体性的统筹。在新的市场需求驱动下，编制单位需抢占更多的份额，在繁重的编制任务与紧促的时间压力下，编制的规划成果易出现内容过于宽泛、缺乏针对性的情况，影响规划成果指导具体管理实践工作。

4.国土空间规划体系下自然资源资产管理方法

4.1自然资源资产管理创新的核心任务

当前健全我国自然资源资产产权制度，真正要创新的绝不是产权归属即产权公有制度，而是其公有产权的实现制度。显然，这是一个管理体制创新的问题。而在这方面，当前我国自然资源资产公有产权尤其是国有产权的实现制度的确存在诸多问题。正如中共十八届三中全会所指出的:“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实”。因此，从法律上探寻自然资源资产公有产权的实现路径，创新自然资源资产公有产权的实现制度，以确保自然资源资产公有产权的所有人的归位和自身权益的实现，应当成为我国自然资源资产管理创新方面的法治建设的一项核心任务。

4.2把握人的宜居宜业需求，调整适应需求的功能格局

过去通过地价优惠来招商引资，大量产业园区低门槛粗放扩张，同时集体产业在城镇集中区周边粗放蔓延，造成城乡产业总体过度发展，住房、公共服务等生活空间供给不足。从人的需求来看，用于生产的空间规模充足，重点应增加提升生活空间的规模与水平，创造出吸引人、留住人的城市环境。

4.3认清城市扩张的边际效应，树立城市发展的规模底线

在资源环境承载力硬约束下，理性看待城市规模与利用效益非常重要。通过同尺度人口密度、建筑密度量化对比，北京整体已是高密度地区，中心城区与核心区更是超高密度地区，存在密度过高、功能庞杂的问题，但北京全社会劳动生产率不足国际大都市的1/4，有很大提升空间。北京总规紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，坚持转变发展方式，抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”来提升首都功能，从严管控，实施人口规模与建设强度“双控”，确定全社会劳动生产率质量底线，探索人口经济密集地区优化开发的新模式。本次疫情进一步反映出控规模、转方式的战略选择，对于提升城市运行保障能力和抵御风险能力的重要意义。未来应坚定不移在各级各类规划和实施过程中严格落实“双控”要求。

4.4为自然资源资产管理创新提供法治保障

通过实践和理论的探索以及对域外经验的借鉴，近年来我国在创新自然资源资产管理方面推出了一系列新的举措。除了前述的实现公有产权的管理体制方面，在管理机制方面还推行了一种引入公众参与的“共同管理”（我国一些地方称为“社区共管”）的管理模式；在管理手段方面则有编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计和生态文明绩效评价考核与责任终身追究制度等。然而在自然资源资产管理创新实践积极推进的同时，相关的立法却未能及时跟进，导致这一资产管理创新的法治化保障程度还不高。 例如，虽然引入“共同管理”模式管理自然资源已有 20 多年，但迄今为止仍然不见我国的相关立法。由于缺乏法律依据，自然资源的“共同管理”的参与者畏首畏尾，政府不敢放权，社区也怕“越线”。立法的严重滞后，缺失相应的法律保障，已经成为阻碍我国自然资源“共同管理”走向成功的一个重要因素。

结束语

国土空间规划体系与自然资源资产管理的相互协调仍面临着艰巨的挑战。本文面向构建全域性空间治理体系，通过辨析我国自然资源资产管理与国土空间规划关系，找出二者在不同层级的空间规划体系下的融合切入点，提出国土空间规划体系下开展自然资源资产管理的框架，明确在该框架下开展自然资源资产的管理方法。对二者融合的讨论，是对已经实施运行的管理政策与制度的一种思考。

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