办理行政案件的思维与技能

办理行政案件的思维与技能

                          ,李英

                州听和律师事务所，贵州贵阳，550025

摘要：相比民商事案件，行政诉讼案件的数量较少，且行政诉讼律师的执业风险远远超过代理民商事案件。律师代理行政诉讼案件的思维及办案技巧有哪些，办理行政案件是否要追求标准化和专业化？本文从办理行政案件的标准化思路以及代理行政机关出庭应诉策略两个方面对此进行论述，以期能为此提供一定的参考和启发。

关键词：行政案件；思维；技能

一、思维：办理行政案件的标准化思路

标准化，是在现有条件下操作的一个规范，是可以重复并且能快速复制的。无规矩不成方圆。标准的制定和实施，都是为了获得稳定的市场秩序和社会效益，同时帮助整体水平的提高。在法律行业这个非标准的领域，同样可以进行标准化服务。对此，各地律协早有探索。比如：上海市律师协会于2010年1月9日由市律协业务研究与职业培训委员会讨论通过，并于2016年11月1日表决修正的《律师办理行政诉讼案件操作指引（2016）》；贵州省律师协会2021年3月发布的《贵州省律师协会关于律师办理行政诉讼案件操作指引》，从收案、证据至律师代理程序、结案，进行了非常具体的指引。

行政案件的标准化思路是指什么？从律师的办案经验及流程规范出发，笔者认为，可将办理行政案件的标准化思路分为流程标准和知识标准。流程标准指律师处理案件不同于其他案件的思维过程指南，如前述的《律师办理行政诉讼案件操作指引（2016）》、《贵州省律师协会关于律师办理行政诉讼案件操作指引》。知识标准指相关行政案件对应领域的法律知识构建规则。除了流程标准，我们更应当注重知识标准。在工作实务中，针对行政诉讼案件代理工作，律师应当比代理民事案件更为严谨，准备的知识应当更全面。构建知识标准可以从进行知识管理和掌握部门知识入手。知识管理分为四个阶段：知识获取、知识整理、知识分享和知识创造。就知识获取而言，关键是检索。如类案检索和冲突检索。关于类案检索。最高院发布并于2020年7月31日试行的《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》，对行政案件的类案检索提出了要求。类案检索的重要性毋庸置疑。我们可在《中国裁判文书网》、《中国司法判例网》、《把手案例》或其他专业案例库中进行检索。关于冲突检索。如果一项行为规范与更高位阶的法相抵触，即为无效；而如果同位阶的规范之间互相抵触，则它们彼此之间不发生效力。比如著名的河南洛阳种子案：种子法和河南种子管理条例规定不同，应如何适用？再比如，就房屋拆迁案件，应适用哪个法律规范？

与刑事诉讼和民事诉讼相比，具体行政行为合法性审查原则是行政诉讼法最有特色的基本原则。行政争议的核心在于行政行为合法性，这也是法院审查的要点。人民法院以审查具体行政行为的合法性为原则，以审查具体行政行为的合理性为例外，这一例外体现在行政诉讼法第70条第1款第（六）项撤销判决和重作的规定和第77条第1款变更规定上。

    二、技能：代理行政机关出庭应诉策略

“法无授权不可为，法不禁止即自由”，这是一句源于17、18世纪的西方法谚，是卢梭《社会契约论》、孟德斯鸠《论法的精神》的相关表述与延伸。前一句针对国家公权力的行使，后一句则针对公民权利的保护，现为了强调法无授权不可为，又延伸出法定职责必须为的说法。

    标准化思路是指我们在代理案件时的一般思路，在按照前述标准化思路理顺案件后，还应当拟定符合个案实际的诉讼策略。按照行政诉讼法的规定，人民法院审查行政行为主要有职权来源审、事实审、证据审、程序审、法律审，本文主要是从举证及庭审几个关键环节来探讨行政机关的一些应诉技巧。

关于出庭应诉，《行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。

我们接受委托后，首先应确定应诉方案和意见。应诉方案应当就原告诉讼主体资格、起诉期限、诉讼请求及理由等方面进行分析审查。审查后提出应诉意见。应诉意见应当包括案情简介（事实、证据、法律依据），案件诉讼结果分析，拟定出庭应诉参加人，答辩意见，行政行为是否停止执行的意见，诉讼期间是否撤销或变更行政行为（复议决定）的意见，其他需要说明的事项。再次是应诉方案和意见必须报行政机关负责人审批。

第二，应将案件材料按照行政行为的特点分类。案件材料可以分为三类：第一组是事实证据类，即查明事实的材料，按案件的特点将事实证据分类；第二组是程序证据类，包括案件来源登记表、立案审批表、送达相对人和关联人的各类通知书、实施（解除）强制措施决定书及财物清单、抽样取证记录、各类告知书、听证告知书、决定审批表，各类回执等；第三组是法律适用证据，相关的法律法规及规范性文件。

    第三，拟定证据目录，按时向法院提交证据。2014年修订的《行政诉讼法》第六十七条规定：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。即被告行政机关向法院提交作出行政行为的全部证据和所依据的规范性文件的时间限制。驻马店市中级人民法院（2016）豫17行初77号判决书，“孙满圈诉驻马店经济开发管理委员会行政补偿案”便是一起典型的因行政机关法定期间未提交相关证据，最终承担败诉后果的案例。

    作为被诉机关，在答辩和辩论过程中，我们可以从以下三方面进行抗辩。

第一，从诉讼程序上来寻找抗辩的突破口。一是看原告起诉是否超过法定的起诉期限，我国《行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条明确规定了原告提起行政诉讼的期限。如果原告超过法定起诉期限的，人民法院应当驳回起诉。二是看原告的起诉是否是行政诉讼受案范围，《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院受理行政诉讼案件的范围。也就是说人民法院受理行政诉讼案是有限的，不在受案范围的，人民法院应当驳回起诉。三是看原告起诉的行政行为状态，如果行政行为没有最终完成，相对人不得起诉。四是看原、被告是否具备诉讼主体资格。原、被告主体不适合不能构成诉讼。五是看原告起诉是否存在重复起诉的情况。第二，从行政行为作出的事实方面寻找突破口。行政行为是如何作出的，行政机关十分清楚明白，法庭上如何变化，都摆脱不掉“源头”，应诉人员应从认定事实的证据上确定行政行为的合法性，从有关情节的证据上阐述行政行为的合理性，从行政行为作出的证据上证明行政行为的正当性，全面进行抗辩。第三，从法律适用上寻找突破口。此外，需要注意的是，行政机关作出行政行为，只能以案卷作为根据，除法律规定的以外，不能在案卷之外，以行政相对人所未知悉和未质证的证据材料作为裁决的事实依据，此即“案卷排他性原则”。统计现有行政诉讼案件中行政机关败诉的案例，绝大多数既不是法律适用不正确，也不是程序不合法，而是取证过程中，证据收集和处理的细节失误。

作者简介：李英（1992-），女，汉族，硕士，贵州贵阳，贵州听和律师事务所，研究方向：法学