镇级国土空间规划编制的思考

镇级国土空间规划编制的思考

高迎

天津市武清区第五土地和规划管理所  天津  301700

摘要：随着国土空间规划制度的确立，我国国土空间开发和保护步入了一个以生态文明为先导、强调治理现代化的新时期。镇级国土空间规划是我国“五级三类”国土空间规划的一个重要内容，是实现国家乡村振兴战略目标的关键。在这一背景下，论文围绕着镇级国土空间规划进行了探讨。

关键词：乡镇级；国土空间；规划编制

在乡村振兴战略的指引下，坚持统筹城乡，统筹发展，引导乡村“工业、生态、文化、治理、民生”的发展，是乡镇可持续发展的必然选择。在空间治理现代化的新时期，乡镇治理意义十分重大，镇级国土空间规划仍将是国土空间规划体系框架中不可或缺的关键环节。

1镇级空间规划的特点

1.1空间性规划类型和数量众多

中国农村地区分布很广，人口也很多。由于乡镇经济的发展，各个乡镇在经济、文化和意识形态方面都有很大的差别。在城镇空间规划中，有关部门应结合具体情况，合理地选择适宜的空间布局。从现阶段的空间规划布局来看，大部分的空间规划都是推动城镇经济发展的关键。当前，我国城镇空间规划面临的问题是：规划类型过多，规划内容缺乏。在此阶段，空间规划的发展必须依赖于更高层次的资料。由于数据的复杂性和规划内容的不明确，将会对规划的具体实施产生一定的影响。

1.2各类规划目标存在差异

现行的国土空间规划制度并不统一，各个乡镇的空间规划领导和管理观念也不尽相同，这就会使各个乡镇的空间规划目标发生变化。部分乡镇在空间规划时，对土地的非农业开发给予了更多的关注，从而造成了许多的生态问题；一些乡镇在空间规划上强调生态环境的保护，在具体的规划与管理内容上，存在着粗放、缺乏空间管理的问题；部分乡镇在空间规划上追求更为宽泛的功能分区，缺少与规划方法相适应的精细管理与调控需求，很难使其真正发挥其应有的功能。

1.3缺少综合性的规划管理

在土地利用的过程中，有很多因素要综合考虑。合理的空间规划，既能适应区域经济发展的需要，又能保护生态环境，建设文明村。部分乡镇规划规划不够完善，规划管理不到位，规划主管部门之间的沟通也不到位，导致规划设计不合理、不详细，从而影响到地区的发展。

2乡镇级空间性规划的现状

2.1空间性规划基数与类型多，缺乏一致性

在国土空间规划中，乡镇规划机构是最低级的，也是众多规划最直接和明显的矛盾的交汇点。改革以前，各个部门的空间规划形式各异，对中国的工业化、城镇化进程起到了一定的推动作用。但在规划的内容上，存在着内容重叠、矛盾、规划不够全面、规划种类繁多等问题：①空间规划在空间划分、指标体系、目标、分类、坐标系、基础数据等方面的执行标准和内涵都有很大的差别，从而给规划目标的实现带来了难度。②既有纵向的规划，也有环境保护、发展与改革、林业、土地、规划等多个方面的规划。在空间规划的编制中，各部门间的协作与有效的衔接都很薄弱。不同的规划内容构成了不同的系统，使得城市规划空间的矛盾与分歧更加突出。③垂直规划的信息化与数字化水平存在差异。目前，我国城市和农村发展规划的主要内容是：以电脑辅助设计、图形处理软件、文字表述为主；发展规划是由发展与改革部门编写的，其主要内容是以书面形式进行的。由于信息表达方式的差异，导致乡镇规划在实际执行中难以形成统一的指导方针，也很难保证数据的一致性。

2.2不同类型的规划有不同的思路和目标

在乡镇行政单位中，各类空间规划的建设理念和目标也不尽相同。比如，在生态环境保护规划中，强调粗线的分区，而在实施区域治理时，存在着很大的灵活性；城镇规划重视城镇用地的非农业用地开发与建设，而忽略了空间生态；但是，我国的重点功能区规划是宏观的，县级是最小的行政区划。由于缺乏良好的运行指南和具体的控制需求，所以难以执行。

2.3缺乏规划管理人才，各部门未实现信息共享

由于城乡差别等原因，城镇规划人才很少。所以，对技术技能要求高的部门和职位，都是以非专业人才为主。在规划执行过程中，基层的非职业规划管理者往往不能很好地解决问题。另外，由于信息化建设速度比较缓慢，各类规划支撑的基本资料和成果不能及时与其他部门进行实时共享，导致规划实施、预警、监测等流程的建设都有一定的滞后。

3镇级国土空间规划编制初探

3.1开展土地整治活动，加强土地整治规划

积极推进“整村统筹”的土地综合整治，统筹农田整治与美丽乡村建设，整合各项涉农资金，为推动农业供给侧结构性改革，推进新农村建设搭建平台。坚持统筹规划、整村推进，以农田整治和美丽乡村建设为重点，以实现规模化经营和现代化农业产业发展、改善农村生活环境、保持农村特色乡土风貌为主要目标，推动农村土地综合整治。合理规划“山水林田湖村路”，优先保障农村基础设施建设，对农村内部空闲地、废弃地进行改造利用，提升农业生产条件，改善农民生活环境，保护农村生态环境，维系乡村风貌特征。

 3.2强化规划的空间管制作用

     一是促进节约集约利用土地。落实上级规划确定的城市开发边界，合理调控建设用地规模，优化建设用地结构和布局，提高土地利用强度和效率，充分挖掘存量建设用地潜力，有效保障科学发展用地需求。二是保护和改善生态环境。落实生态保护红线划定要求，加强基础性生态建设用地保护，加大植树造林和生态退耕力度，落实自然保护区主体责任，加大土地生态建设和环境整治力度。以建设国家生态文明示范区为目标，改善环境质量，实现人口、资源、环境的可持续发展。三是统筹城乡和区域发展。落实乡村振兴战略，立足土地利用空间格局优化和用途管制引导，协调各行各业的用地需求，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进经济社会协调发展。

      3.3国土空间规划的统一性

      建立全过程、多主体的规划公众参与制度。一是通过“开门编规划”的机会，充分发挥专家团队的智慧，充分征求多方意见和建议。邀请有关专家与领导共同座谈规划编制重点问题。二是围绕村镇产业、村镇生活、村镇土地等方面，编制公众调查问卷，拟在区政务网站、微信公众号等开展公众参与。

4结语

在新时期，编制镇级空间规划，应以生态文明为指导，以“多规融合”为主导，为镇域整体发展与保护奠定了坚实的基础。因此，要搞好镇级国土空间规划，就必须在以前的重要规划基础上进行创新整合，抓住战略的高度，突出刚性控制，优化要素配置，完善管理制度，分类制定合理、实用、有效的规划，使镇级国土空间规划成为乡村振兴战略的保障和支柱。

参考文献：

[1]吴伟国.县级国土空间规划编制的几点思考[J].工程建设与设计,2019(21):286-288.

[2]杨保军,董珂.以国土空间规划体系助力生态文明之路[EB/OL].[2019-05-27].

[3]宁思思.从基层视角,思考镇级国土空间规划编制及管理的若干问题[EB/OL].[2020-04-22].