存量型城市重点区域统筹实施规划的实践探索

存量型城市重点区域统筹实施规划的实践探索

李迪

深圳深港科技创新合作区发展有限公司   518000

摘要：改革开放以来，经过数十年快速发展，我国步入城镇化较快发展的中后期。以北京、上海、深圳等中心城市为代表，土地供需矛盾日益凸显，原有以土地增量换发展的模式难以为继。新型城镇化背景下，重视“盘活”存量资源，向“土地存量”要“发展增量”，已成为进一步支持城市高质量发展的重要方式。

关键词：存量型城市重点区域；统筹实施规划；深圳市

1.城市重点区域的发展趋势

1.1城市重点区域进入以存量开发为主的“内涵增长”时代

作为城市功能的核心承载区与区域经济的重要增长极，城市重点区域的发展模式也面临从“增量扩张”到“存量提升”的转型。实施存量型城市重点区域再开发是弥补城市功能、提升城市品质的重要契机。当前，全球经济进入创新驱动发展阶段，知识经济与科技创新成为城市经济可持续发展的核心动力，而经济发展转型的同时伴随着城市空间的更新与发展。因此，在存量型城市中心城区与老城区，以城市更新为手段打造“创新城区”，成为众多大城市重点区域的发展典型，如纽约硅巷、波士顿南湾创新区等。

1.2政府与市场双轮驱动，支持城市重点区域可持续更新

存量型城市重点区域更新改造范围大、开发周期长、资金需求量高，单纯依靠政府财政投入很难持续；完全市场化的城市更新项目分散，开发主体水平参差不齐，难以凝聚成城市产业发展的合力，实现公共价值最大化。因此，在坚持政府统筹的前提下，以市场化模式推进城市更新，充分发挥市场在资源配置的决定性作用，大型企业作为实施主体，吸引社会资本共同参与，积极调动各方的积极性，实现合作共赢，促进存量型城市重点区域可持续发展。

1.3从“终极蓝图式管控”到“全域全要素空间治理”

城市高质量发展，不仅需要空间与设施等“硬件”支撑，更需要统筹“硬件”和“软件”的城市治理体系的高效运行。在城市精细化治理的发展要求下，城市更新正在从短期效益向长期运营转变，在国土空间规划引领下，存量时代的重点区域详细规划编制更应注重多专业融合、治理与实施、空间品质提升、公共利益引导等要素，实现从“终极蓝图式管控”到“全域全要素空间”治理的转变。关注各利益主体之间的“权利公平、机会公平、规则公平”，结合城市空间结构的优化调整、城市产业的转型升级的需求，推动存量空间的“渐进式”更新。

2.存量型城市重点区域法定规划体系的困境

2.1规划体系与市场要素

为解决控制性详细规划对建设指导不足、提升规划体系对地区开发实际把控，部分采用传统法定图则作为核心指导依据的重点片区管理部门，不得不额外委托多重非法定综合规划、研究等项目，部分重点区域甚至形成几百个规划的庞大体系。

2.2分散主体与公共利益

由于更新项目由原用地权属人和开发主体共同提出，为降低更新难度，开发主体倾向选择权属较为单一的用地进行更新，导致更新申报项目碎片化问题显现。项目面积相对较小，利益平衡空间有限，大型公共设施难以落实，难以保证政府设立重点片区初衷的公共事业空间供给。在缺乏系统指导的前提下，这种城市更新制度设计直接鼓励了市场主导、逐利性强、小规模的补丁式更新，难以推动政府有明确目标、盈利周期长、大面积的城市重点片区建设。

2.3多头管理与统筹实施

由于部分重点片区产权分散、建设条件复杂，大型企业作为统筹建设的实施主体，成为地方政府调节城市更新项目中公共利益、收益分配、避免房地产化倾向的重要手段。政府主导编制的规划方案唯一性强，无法快速响应实施主体应对市场业主的具体困难，缺乏与实施主体充分沟通的基础。

3.实践探索——河套深港科技创新合作区深圳园区统筹实施规划

3.1背景与动因

河套深港科技创新合作区（以下简称合作区）位于深圳福田区与香港交界处，由深圳河北侧的深圳园区和深圳河南侧的香港园区组成。2017年，港深签订备忘录，合作发展河套地区“港深创新及科技园”；2021年，两地签署《关于推进河套深港科技创新合作区“一区两园”建设的合作安排》，为发展合作区成为“一国两制”下的“一区两园”确定合作方向。合作区定位较高，也存在权属复杂、内部无贯通通道、现状公共配套规模不足、生态环境敏感等问题。

3.2主要规划内容

3.2.1产业方面

基于深港科技创新合作、国际科技创新趋势、区域及城市科产融合、前期储备项目等多维度综合研判，优选科研资源，制定“落—招—留”并举的科创资源导入策略。深化门类清单，招引国际顶级研发机构。基于“总量控制、深港协同、适度通用、优质服务”角度，制定科创空间配置指引，提出实验室、研发办公、科创公共服务平台、中试空间的规模需求，梳理不同学科实验室在承重、层高、温控、排风、抗震等方面特殊要求。面向公共科创、创新人才、机构或企业三大运营服务核心，搭建合作区深圳园区运营服务体系全景图。

3.2.2空间方面

结合科学产业发展规律、园区内土地开发潜力，自东向西布局五大片区，形成科学基础研究向技术产品转化的生态链，并明确各片区土地再开发规模。以TOD为核心，优化空间资源配置，实现集约复合发展。在深标基础上，新增科学配套，构建“生活+综合+科创”的公共服务设施体系。构建“轨道+公交+慢行”的多样化绿色出行方式。在完善市政保障基础上，以集中供冷等措施降低碳排放，集中处理实验室三废。基于生态优先价值导向，落实深港园区通廊、新洲河活力都市水岸等多条生态通道，并严控候鸟迁徙廊道。以林荫道、口袋公园、平台花园塑造多维共享的公共空间系统，弹性设计多主题、可持续的BIG-W活力岸线，创建生态科技园区。

3.2.3实施方面

结合东西两翼的建设情况与土地权属，综合应用多种土地再开发模式，并落实到单元的控制图则，统筹推进园区建设。多措并举，推进渐进式有机更新。统筹安排园区的各个项目的开发实现和实施路径，形成用地开发、交通建设、市政建设三类项目库，明确每个项目建设时间、建设方式、建设规模和投资估算。

4.结语

土地资源紧束背景下，存量型城市重点区域再开发是支持城市可持续发展的必然选择。面对存量型城市重点区域复杂的建设条件、多元的权利主体、多维的发展目标与较长的开发周期，开展统筹实施规划是保障“理想蓝图”高质量实施的有益探索。通过合作区深圳园区的案例实践，可以看到，统筹实施规划在存量型重点区域规划决策、建设实施阶段发挥了重要作用；建立多元调校的工作统筹平台，一方面，在承接上位规划指引的前提下，对重点片区产业、城市空间、交通、公服配套、生态、开发模式、实施计划等内容进行整体系统性谋划；另一方面，与上层次规划并联协调，互为影响，以落地视角保障规划科学性统筹目标；同时，通过将规划精度提升至每一宗地，以具体实施为导向，充分对接市场信息，进行详实具体的深度设计，形成高精度的规划“一张图”系统，保证对开发项目的精准指导。

参考文献

1.任俊宇,刘希宇.美国"创新城区"概念,实践及启示[J].国际城市规划,2018,33(6):8.

2.张帆．城市更新的“进行性”规划方法研究[J]．城市规划学刊，2012(5)：90-104．

3.樊华,盛鸣,肇新宇.产业导向下存量空间的城市片区更新统筹--以深圳梅林地区为例[J].规划师,2015,31(11):6.