深圳深港科技创新合作区发展有限公司 518000
摘要:改革开放以来,经过数十年快速发展,我国步入城镇化较快发展的中后期。以北京、上海、深圳等中心城市为代表,土地供需矛盾日益凸显,原有以土地增量换发展的模式难以为继。新型城镇化背景下,重视“盘活”存量资源,向“土地存量”要“发展增量”,已成为进一步支持城市高质量发展的重要方式。
关键词:存量型城市重点区域;统筹实施规划;深圳市
1.城市重点区域的发展趋势
1.1城市重点区域进入以存量开发为主的“内涵增长”时代
作为城市功能的核心承载区与区域经济的重要增长极,城市重点区域的发展模式也面临从“增量扩张”到“存量提升”的转型。实施存量型城市重点区域再开发是弥补城市功能、提升城市品质的重要契机。当前,全球经济进入创新驱动发展阶段,知识经济与科技创新成为城市经济可持续发展的核心动力,而经济发展转型的同时伴随着城市空间的更新与发展。因此,在存量型城市中心城区与老城区,以城市更新为手段打造“创新城区”,成为众多大城市重点区域的发展典型,如纽约硅巷、波士顿南湾创新区等。
1.2政府与市场双轮驱动,支持城市重点区域可持续更新
存量型城市重点区域更新改造范围大、开发周期长、资金需求量高,单纯依靠政府财政投入很难持续;完全市场化的城市更新项目分散,开发主体水平参差不齐,难以凝聚成城市产业发展的合力,实现公共价值最大化。因此,在坚持政府统筹的前提下,以市场化模式推进城市更新,充分发挥市场在资源配置的决定性作用,大型企业作为实施主体,吸引社会资本共同参与,积极调动各方的积极性,实现合作共赢,促进存量型城市重点区域可持续发展。
1.3从“终极蓝图式管控”到“全域全要素空间治理”
城市高质量发展,不仅需要空间与设施等“硬件”支撑,更需要统筹“硬件”和“软件”的城市治理体系的高效运行。在城市精细化治理的发展要求下,城市更新正在从短期效益向长期运营转变,在国土空间规划引领下,存量时代的重点区域详细规划编制更应注重多专业融合、治理与实施、空间品质提升、公共利益引导等要素,实现从“终极蓝图式管控”到“全域全要素空间”治理的转变。关注各利益主体之间的“权利公平、机会公平、规则公平”,结合城市空间结构的优化调整、城市产业的转型升级的需求,推动存量空间的“渐进式”更新。
2.存量型城市重点区域法定规划体系的困境
2.1规划体系与市场要素
为解决控制性详细规划对建设指导不足、提升规划体系对地区开发实际把控,部分采用传统法定图则作为核心指导依据的重点片区管理部门,不得不额外委托多重非法定综合规划、研究等项目,部分重点区域甚至形成几百个规划的庞大体系。
2.2分散主体与公共利益
由于更新项目由原用地权属人和开发主体共同提出,为降低更新难度,开发主体倾向选择权属较为单一的用地进行更新,导致更新申报项目碎片化问题显现。项目面积相对较小,利益平衡空间有限,大型公共设施难以落实,难以保证政府设立重点片区初衷的公共事业空间供给。在缺乏系统指导的前提下,这种城市更新制度设计直接鼓励了市场主导、逐利性强、小规模的补丁式更新,难以推动政府有明确目标、盈利周期长、大面积的城市重点片区建设。
2.3多头管理与统筹实施
由于部分重点片区产权分散、建设条件复杂,大型企业作为统筹建设的实施主体,成为地方政府调节城市更新项目中公共利益、收益分配、避免房地产化倾向的重要手段。政府主导编制的规划方案唯一性强,无法快速响应实施主体应对市场业主的具体困难,缺乏与实施主体充分沟通的基础。
3.实践探索——河套深港科技创新合作区深圳园区统筹实施规划
3.1背景与动因
河套深港科技创新合作区(以下简称合作区)位于深圳福田区与香港交界处,由深圳河北侧的深圳园区和深圳河南侧的香港园区组成。2017年,港深签订备忘录,合作发展河套地区“港深创新及科技园”;2021年,两地签署《关于推进河套深港科技创新合作区“一区两园”建设的合作安排》,为发展合作区成为“一国两制”下的“一区两园”确定合作方向。合作区定位较高,也存在权属复杂、内部无贯通通道、现状公共配套规模不足、生态环境敏感等问题。
3.2主要规划内容
3.2.1产业方面
基于深港科技创新合作、国际科技创新趋势、区域及城市科产融合、前期储备项目等多维度综合研判,优选科研资源,制定“落—招—留”并举的科创资源导入策略。深化门类清单,招引国际顶级研发机构。基于“总量控制、深港协同、适度通用、优质服务”角度,制定科创空间配置指引,提出实验室、研发办公、科创公共服务平台、中试空间的规模需求,梳理不同学科实验室在承重、层高、温控、排风、抗震等方面特殊要求。面向公共科创、创新人才、机构或企业三大运营服务核心,搭建合作区深圳园区运营服务体系全景图。
3.2.2空间方面
结合科学产业发展规律、园区内土地开发潜力,自东向西布局五大片区,形成科学基础研究向技术产品转化的生态链,并明确各片区土地再开发规模。以TOD为核心,优化空间资源配置,实现集约复合发展。在深标基础上,新增科学配套,构建“生活+综合+科创”的公共服务设施体系。构建“轨道+公交+慢行”的多样化绿色出行方式。在完善市政保障基础上,以集中供冷等措施降低碳排放,集中处理实验室三废。基于生态优先价值导向,落实深港园区通廊、新洲河活力都市水岸等多条生态通道,并严控候鸟迁徙廊道。以林荫道、口袋公园、平台花园塑造多维共享的公共空间系统,弹性设计多主题、可持续的BIG-W活力岸线,创建生态科技园区。
3.2.3实施方面
结合东西两翼的建设情况与土地权属,综合应用多种土地再开发模式,并落实到单元的控制图则,统筹推进园区建设。多措并举,推进渐进式有机更新。统筹安排园区的各个项目的开发实现和实施路径,形成用地开发、交通建设、市政建设三类项目库,明确每个项目建设时间、建设方式、建设规模和投资估算。
4.结语
土地资源紧束背景下,存量型城市重点区域再开发是支持城市可持续发展的必然选择。面对存量型城市重点区域复杂的建设条件、多元的权利主体、多维的发展目标与较长的开发周期,开展统筹实施规划是保障“理想蓝图”高质量实施的有益探索。通过合作区深圳园区的案例实践,可以看到,统筹实施规划在存量型重点区域规划决策、建设实施阶段发挥了重要作用;建立多元调校的工作统筹平台,一方面,在承接上位规划指引的前提下,对重点片区产业、城市空间、交通、公服配套、生态、开发模式、实施计划等内容进行整体系统性谋划;另一方面,与上层次规划并联协调,互为影响,以落地视角保障规划科学性统筹目标;同时,通过将规划精度提升至每一宗地,以具体实施为导向,充分对接市场信息,进行详实具体的深度设计,形成高精度的规划“一张图”系统,保证对开发项目的精准指导。
参考文献
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