常德市烟草专卖局违法违规大户精准治理模式探讨

常德市烟草专卖局违法违规大户精准治理模式探讨

熊力①

常德市烟草专卖局     湖南常德，415700

【摘 要】：本文主要研究了湖南省常德市烟草专卖局在违法违规大户精准治理方面存在大户识别准确率较低、大户管控不到位、大户打击力度不够等问题，并分析了其原因，通过采取对全市客户信息进行摸排清查、建立紫菱云精准监管平台、建立基层烟草工作站、多部门协同作战打击等措施，达到良好的工作效果和社会效益。

一、研究背景

市场上存在的“二次批发、左右价格、扰乱市场”违法违规卖烟大户[1]，严重影响了行业的健康发展，破坏了国家烟草专卖制度，扰乱了烟草市场正常经营秩序。近年来，湖南省常德市烟草专卖局按照行业部署，将大户治理纳入全局“六项重点工作”，从“严格大户管理、落实市场监管责任、强化内部监管”三方面形成了15项具体工作措施，2018年全市取缔违法违规大户122户，大户（千条户）数量和销量占比分别降至0.01%、0.67%。但是仍然存在筛选不精准、管控不到位、打击不彻底准等问题。为此，本文立足常德烟草大户治理实际情况，围绕精准治理，运用精益管理工具，系统诊断，寻找筛查大户、管控大户、打击大户的有效治理方法和路径。

①作者：熊力，男，专卖师，湖南省常德市烟草专卖局专卖稽查支队。本文研究时间段取自2017年-2019年，并特别感谢“常德市局创新常德烟草大户精准治理模式”项目课题组。

二、现状分析

（一）大户识别准确率[2]较低

大户识别，是指按照“二次批发、左右价格、扰乱市场”的性质及单次被查获非法经营卷烟5万元或5万支以上的标准，通过数据分析、查获案件、市场走访等方法将违法违规大户筛选出来，并纳入大户监管台账的过程。目前在大户识别过程中主要采取的途径有三种：一是通过查询专卖管理信息系统，查找曾被行政处罚而未纳入大户监管台账的客户；二是通过分析内管反馈异常数据和日常市场走访核实，研判因违规而未纳入大户监管台账的客户；三是通过被省外执法单位查获涉烟码段且未纳入大户监管台账进行日常监管的客户。

全市查处违法违规案件涉及经营户共392户，没有进入大户档案的有260户，其中，被查处一次的224户；一年内被处罚两次以上的大户有36户，未取缔22户。

同时，涉及卷烟外流的412户中有380户未纳入大户名单，其中外流50条以上的15户，外流15条以上的216户。本研究得出结论，存在该纳入大户监管的大户未纳入监管情况。

本研究统计了2018年1-9月已纳入监管名册的大户进货量情况。通过查询系统分析，2018年1-9月本市大户监管名单126户中平均单次进货量小于100条的中小户有20户，占比达15.87%，不符合违规大户的标准。

随后课题组随机选取纳入大户监管中的100户客户进行实地走访，发现其中45户并不具备“二次批发、左右价格、扰乱市场”的条件。其中销量小、规模小的客户有20户，卷烟没有外流、今年以来也没有被专卖行政处罚过的客户有25户，却被纳入了重点监管对象。大户识别准确率仅为55%。

（二）大户管控不到位

主要表现为对大户的走访次数不符合要求，尤其是偏远农村地区管控力度不足。大户管控不到位。目前对大户的监管，普遍存在着日常监管质量低，偏远农村管控力不足的情况。经过近两年的大户治理工作，城区的大户数量骤减，大户有分散化，偏远化的趋势。大户管控不到位，严重影响大户治理的实效性。

我局根据国家局、省局大户监管要求，按其违法违规程度及其性质，规定了日常走访频次。对于重点户，要求每月走访4次以上，对于一般违规户要求每月走访2次以上，并以《日常市场走访记录表》作为走访痕迹化资料。

（三）大户打击力度不够

主要表现在真烟追刑数量、大户取缔数量偏少，大户打击效果不强。大户打击主要指对大户的劝退、取缔和真烟追刑，取缔即取消违法违规大户经营资格。《烟草专卖许可证管理办法》中规定：因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他执法机关处罚两次以上的、被烟草专卖局或者其他执法机关一次性查获假烟、走私烟50条以上的、因非法生产经营烟草专卖品被追究刑事责任的等情形可以取消经营资格。

本研究针对2017年、2018年1-9月，分别统计了取缔大户数量、达到取缔要求未取缔客户、真烟追刑数量。当前在大户打击方面存在对违规大户可以取缔但未取缔，真烟追刑数量少等问题。

（二）问题聚焦与目标制定

1、课题问题汇总

通过对上述问题进行归类总结，得出影响大户精准治理工作的主要问题有：缺少对大户的精准识别、大户管控不到位、大户取缔数量少等。

表1 大户精准治理工作关键问题诊断表

2、目标制定

通过分析常德烟草近2年来的大户治理有关数据，设定目标如下：

表2大户治理目标制定表

三、存在问题的原因分析

（一）根本原因查找

1、缺少对大户的精准识别的原因

在大户识别方面，行业内目前只主要依靠经验分析和专卖市场监管系统。经验分析过分依赖于专卖管理对市场的熟悉程度和专卖管理人员的专业素养，以及对零售户基础信息的准确掌控，并且具有主观性。同时市场情报更新延迟会导致形成监管盲区。

专卖市场监管系统的分析模块目前使用普遍存在识别少、识别错、识别不出违法违规大户的情况，主要原因有：一是108个指标固化，没有动态更新，部分大户针对指标刻意规避，导致识别效果差。二是108个指标中，部分指标依赖人工录入（其中还有部分数据需要物流部门录入），这些指标中绝大部分在市场监管系统中非必填项，导致录入信息不完整、不真实，直接影响大户识别。三是系统使用不规范，缺乏考核，导致部分数据不真实。

通过以上现状分析和流程诊断，课题组再次头脑风暴，认为缺少对大户的精准分析的根本原因是对零售户基础信息掌握不准确，同时也缺乏一个依靠云计算、大数据、指标实时更新的专业化分析监管平台。

2、大户管控不到位的原因

未建立动态监管体系、基层监管力量不足是主要影响因素，还包括工作方法问题、人员管理问题、三元协同问题、工作责任心等。

3、大户取缔数量少的原因

对有烟草专卖零售许可证的大户进行打击，主要是通过取消经营资格来进行打击。《烟草专卖许可证管理办法》中规定：因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他执法机关处罚两次以上的、被烟草专卖局或者其他执法机关一次性查获假烟、走私烟50条以上的、因非法生产经营烟草专卖品被追究刑事责任的等情形可以取消经营资格。以上述取缔条件表明，只有加强日常监管，对其进行多次行政处罚才能达到取缔大户的目的。同时还通过对无证经营烟草专卖品的违法违规大户的打击，对涉案金额达到非法经营罪的量刑标准的要依法追刑。目前，我局对移送案件的跟进和深挖力度不够，从而导致了涉烟刑事案件较少，大户打击缺乏震慑力度。

四、改进策略及执行

（一）强化大户精准识别

1、对全市客户信息进行摸排清查

一是动员部署。制定全市客户信息起底核查工作实施方案，明确工作职责、任务分工、工作重点和方法步骤，在全市范围内广泛宣传动员和工作部署。二是集中核查客户信息。按照方案开展起底核查工作，对辖区零售户进行地毯式核查，对零售户基本信息进行系统梳理，同时进行地理坐标采集，绘制客户分布电子地图。三是细分市场。以行政区域和地理位置为依据，将原有的城市、农村两种市场类型细分为市区、县城、乡镇和村组四种类型。全市零售户共22457户，其中，城区3064户、农村9270户、县城4473户、乡镇5650户。结合实际情况限定每种市场类型高档位客户的数量和比例。

通过集中摸底排查，对全市2万余户在网零售户许可证办理、日常经营、商品陈列、自律本研究建设、规范经营、卷烟配送等基础信息进行了梳理，客户地理坐标定位精准率达100%。同时对问题客户共暂停访销2682户次、劝退歇业254户次、注销244户次，拆分超员自律本研究130个、改选违规组长107名。

2、建立紫菱云精准监管平台

（1）对客户进行分类。从规范经营、大户治理出发，收集零售户在卷烟经营中的各类数据，通过分析判断，对目前零售户的分类进行定义，分为不法户、违法户、违规户、无证户和正常户五类[3]。截止到2019年6月10日，不法户81户、违法户592户、违规户1765户、无证户274户和正常户19020户。

（2）对客户进行精准画像。将业务系统数据和动态采集数据接入、加工、存储、分析、建模，建立指标体系，通过各类系统预警和协同预警，经核实确认后为零售户贴上指标标签，形成零售户画像。

（3）制定作战地图。对无证户、不法户、违法户、违规户、正常户【2】在电子地图分区域分布展现，按不同颜色标识，每个类别支持下转地图展现，可查看显示具体零识户的信息，形成精准治理作战图。

在建立紫菱云精准监管平台的基础上，通过大数据分析，精准识别出不法烟贩、违法大户、违规经营户、无证经营户四类大户。按照客户所在网格划分为重点监控、一般监管、正常管理网格，将持证户分为重点监控、一般监管、正常监管户，实行精准、差异化监管。利用基础资源，将业务系统数据和动态采集数据接入、加工、存储、分析、建模，通过建立指标体系，排除人为因素干扰，为零售户贴上指标标签，形成零售户画像，通过画像来精准打击和持续动态监管，同时在监管中又对零售户动态画像，形成良性循环。

（二）强化监管力度，建立动态化监管体系

1、依托紫菱云平台，进行日常监管

一是自上而下进行系统预警。通过平台对异常数据进行分析，形成系统预警，内管员每天对预警进行判别后，将基础信息、原有指标、预警信息派发给三员，派发任务会自动匹配到移动端相应人员。二是自下而上进行协同预警。业务人员在市场检查或拜访中，对于主动发现的异常问题，通过移动端发起协同，由四员互动协同处理，对照指标体系，自动判断给零售户打上标签。三是动态管理。通过紫菱云平台的日常使用，对标签动态更新，实现了对五类户的动态分类，从而就形成了对五类户的动态监管。管理者全程跟踪、监管、交办和督办预警任务，实现工作重心前移，形成自动考核的长效机制。

2019年4-6月，通过紫菱云监管平台，全市处理预警数据2944条，发起协同任务972次，涉及走访客户3632户次，查办相关案件16起。实现了乡村全覆盖，城镇强监管，达到了动态监管的要求。

2、建立基层烟草工作站

一是建立烟草工作站，打通“最后一公里”。在市县两级核心市场和不规范经营问题突出地区建设基层烟草工作站10个，安排营销、专卖、内管、物流四线人员常驻，履行一岗四责，将管理触角延伸到市场最末梢。二是设立文明社区协同工作室。在全市推广建立文明社区协同工作室10个，“烟草两员（稽查员、客户经理）+社区协管员”共同走访市场、服务客户、管理零售客户自律互助本研究，形成“两网合一、三方共赢”的工作机制。

（三）增强打击力度，提升打击效果

1、强化日常打击，多方协同作战

一是开展日常打击。采取错时检查、随机检查等方式，不定期清查重点监管违法违规大户的库存，锁定卷烟流向，深挖非法经营网络。发挥烟草公安联合执法大队作用，对重点区域进行3班24小时巡查，对重点客户实行一对一盯守。

二是加强协同作战。积极与相关职能部门沟通协作，联合市场监管部门开展市场综合治理及无证户清理整顿专项行动，联合邮政管理部门，对物流寄递环节涉烟违法行为进行严格查处，联合公安部门建设覆盖省际边界重点区域及重点路段的卡口防护网，在石门县火车站、安乡县黄山头镇、临澧县太浮镇等地建设6个烟草公安联合执勤室，有效切断假、私、非卷烟流通渠道。

三是取缔“桥南”市场。在桥南卷烟集贸市场及其周边片区，烟草联合公安、工商等部门共查处涉烟违法案件62起，其中5万以上大要案21起，共查获卷烟2580余万支，刑拘33人，逮捕12人，打击了一批长期盘踞集贸市场及其周边区域收集、囤积、贩运卷烟的有影响力的大户，对其控制的多个小户也采取停业整顿、停止供货等措施。通过系列大要案的侦破，桥南市场地下非法经营卷烟网络已基本被摧毁，集中连片的地下批发市场已被打散。

五、效果评估

（一）工作效果

1、大户精准识别准确率上升

通过大起底大核查，对全市2万余户在网零售户许可证办理、日常经营、商品陈列、自律本研究建设、规范经营、卷烟配送等基础信息进行了梳理，客户地理坐标定位精准率达100%，解决了缺少完整的零售户基础信息的问题。对大户监管名册进行了核查，目前大户监管名册的大户识别准确率为95%相较之前的55%提升了40个百分点。

通过建设紫菱云精准监管平台，对目前客户进行了分类和分析，截止6月10日，通过平台分析5520条预警信息，分析出疑似隐性大户592户，在平台内推送核查任务和监管任务，共查获案件22起，查获卷烟98.474万支，其中5万元以上大要案4起，涉案卷烟达53.15万支。解决了部分应该纳入监管的大户未纳入监管的问题。

1、大户管控成效明显

一是农村高档位客户占比明显减少。以大户治理为契机，通过对其控制的小户持续清理，农村客户档位“虚高”的现象得到明显好转。以市本级为例，截至2019年10月底，农村客户10526户，相比2018年10月的 9166户，减少1360户。20档以上客户占比为38.49%，同比下降1.58个百分点。

二是规范经营水平明显提升。截至2019年10月底，全市电子结算率为97.67%，同比提升17.86个百分点。大户（千条户）数量占比控制在0.01%以内，销量占比控制在0.28%以内（含监狱特殊零售户）；全市普通零售户“疑似代订”“疑似改单”“集中时间投放”“金额异常订单”等10项异常数据均实现归零。

三是案件查获水平有所提升。2019年1-10月，全市查获假私烟1223.838 万支，假私烟查获总量居全省第四；查获真品卷烟3361.553 万支，同比增长83.71%；查获真品卷烟中本地码段卷烟3174.653万支，外地码段卷烟186.9万支；被省外查获真烟78.66万支,流出量远小于流入量。市场上非法囤积、收购、贩卖、运输真烟活动明显减少。

3、大户取缔成效较好

2019年1-10月，对每月纳入“黑名单”的大户进行了持续打击，截止2019年10月31日，取缔了36名在当地有恶劣影响的违法违规大户，暂停访销3541户次、行政

处罚23户次、停业整顿2户、劝退歇业18户次、取消经营资格18户次。常德市局查办3起真烟涉刑案件，其中，津市“2016.6.12”真烟案件当事人罗某某和张某某因非法经营罪二审分别被判处有期徒刑七年和有期徒刑五年；市本级 “2018.10.21”真烟案件当事人谢某因非法经营罪一审被判处有期徒刑三年；“2019.01.25”真烟案件当事人龚某某因非法经营罪二审被判处有期徒刑五年。

4、工作效率提升

2019年1-10月，查获真品卷烟3361.553 万支，同比增长83.71%；人均查获量24.537万支，同比增长78.34%；查获5万元以上大要案138起，同比增长36.63%；人均每天走访客户数量34户，同比增加8户。

（二）社会效益核算

研究发现除了提高了工作效率以外，也产生了良好的社会效益，提升了零售客户获得感和满意度，进一步构建有序的经营秩序和良好的经营环境，提升了社会公众对专卖执法的认知度和满意度，专卖稽查员工作效率、工作能力有了长足进步。

1．提升了零售客户获得感和满意度。

从卷烟零售户来说，增强了零售户对烟草专卖法律法规的了解，提升了零售户守法经营意识；对违法违规大户的打击稳定了卷烟市场价格，提升了零售户卷烟毛利率；自律本研究卷烟价格自律的推行，统一了卷烟零售价格，避免了零售户之间的恶意竞争，创造了良好的经营环境。

2．进一步构建有序的经营秩序和良好的经营环境。

从社会公众来说，对违法违规大户的打击有效减少了市场上“假私非”卷烟的流通，给消费者创造了一个更加安全放心的消费环境。从“96368”平台举报投诉情况来看，消费者投诉买到假烟的次数相比2018年1-10月的32次，同期下降了16次。

3．提升了社会公众对专卖执法的认知度和满意度。

一是通过打击违法违规大户，有利维护了广大中小户的合法权益，中小户的毛利率由开展课题前的10.52%上升至11.3%，对烟草专卖执法行为更加主动维护、积极配合；二是政府部门对打击制售假冒烟草制品工作更加支持。市委政府把烟草产业作为首批“产业立市、开放强市”的战略部署积极推进，把烟草纳入扫黑除恶成员单位，并与邮政管理局建立了打击物流寄递环节的协作机制，与公安、高速交警建立了边界、卡口互通信息和打击协作机制，为我市打假打私工作营造了良好的政治生态环境。

六、本研究不足之处及下一步打算

本研究不足之处：是在对涉烟违法违规大户精准监管方面，精准识别和精准管控的量化指标还有待进一步细化、科学化。下一步工作打算：一是加强司法衔接。受限于现有的法律条款和司法衔接现状，对违法违规大户的取缔，特别是追刑存在困难。课题组下一步打算加强对移送案件的后续跟进，积极推进烟草专卖行政执法与刑事司法的衔接配合，解决实践中烟草专卖行政执法机关和司法机关对涉案烟草制品处理方式有分歧，对涉刑标准认定不统一的问题，从而加强对违法违规大户打击力度。二是完善工作制度和考核办法。工作制度和考核办法存在体系不够完善、不清晰、不严谨、无法具体指导大户治理工作等问题。课题组下一步打算以精益课题为抓手，完善精益大户精准治理工作制度和考核体系，以确保大户精准治理工作的不断取得实效。

【名词解释】：

[1]违法违规卖烟大户：是指存在“二次批发、左右价格、扰乱市场”违法违规经营行为的经营户。具体到数据是指单次被查获违法违规经营卷烟5万支或者价值5万元以上的经营户，该定义来源于《国家烟草专卖局关于印发开展依法严管违法违规卖烟大户专项行动实施方案的通知》（国烟专【2017】95号）。

[2]违法违规卖烟大户识别准确率：指通过信息化平台分析以及市管员和客户经理确认，验证大户监管名册所列明大户的真实性。大户识别准确率=×100%

[3]四类违法违规卖烟大户：不法户，主要是指利用资金、渠道等优势，将动销慢、价差大的卷烟倒出去，将动销快、价格好的卷烟倒进来的卷烟经营户；违法户，主要是指通过多店多证、大户控小户、设置虚拟户等，非法套购、收购、囤积卷烟，将不畅销的卷烟集中起来卖给不法烟贩，同时从不法烟贩处购进畅销卷烟，再卖给小户、无证户的卷烟经营户；违规户，主要是指刻意提高经营档级，将套购的卷烟卖给违法大户，将换购的卷烟卖给消费者的卷烟经营户；无证户，主要是指没有办理卷烟零售许可证却从事非法囤积、收购、贩运卷烟行为，或是被取消卷烟经营资格后继续从事非法经营卷烟行为的卷烟经营户。