彭水县反贫困的历程及经验启示研究

彭水县反贫困的历程及经验启示研究

雷艳

中共彭水县委党校 409600  

一、 彭水县治理贫困的历程回顾

（一）以农村体制改革及资源开发利用引领有组织扶贫（1978-2000年）

党的十一届三中全会召开为农村改革铺平了道路,农村建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一阶段，改革释放了长期压抑的生产力，国家经济得以普遍增长的同时，农村减贫也取得令人振奋的成绩。彭水县有组织的扶贫工作开始于1977年,当时由民政部门牵头在原下岩西公社进行规划扶贫试点。1981年，彭水县成立扶贫工作领导小组，各区及公社也先后建立相应的机构专门负责扶贫工作。1982年，彭水县确定了扶贫对象的认定标准，对贫困群体实施救济式扶贫。1986年，四川省人民政府把彭水县列为扶贫重点县；1991年3月，彭水县达到四川省的“二·六温饱标准”。1994年，国家打响八七扶贫攻坚战，彭水县被确定为国家重点扶持的贫困县，彭水县根据国家和重庆市的要求，制定并实施了《彭水县七四八扶贫攻坚计划》，2000年1月，彭水县通过国家越温达标验收，被重庆市人民政府授予“扶贫攻坚越温达标县”。

（二）通过综合施策推进整村脱贫（2001-2011年）

这一阶段国家层面扶贫治理的特征是注重多部门参与，采取综合性的政策措施，全方位的改善贫困地区生产条件，提高贫困人口生活质量。2001年，国务院出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，扶贫开发的重点开始从县级纵向推进至乡镇及村级，实施“整村推进”的扶贫开发规划，确定了592个扶贫开发重点县，14.8万个贫困村作为扶贫的重点对象。彭水县在新一轮扶贫开发中，提出了“重抓基础，产业带动，综合开发，整体推进”的思路，以改善基本生产生活条件和发展种养业为重点，以增加农民收入为中心推进扶贫开发，先后启动54个贫困村的整村扶贫工作，累计减少贫困人口6万人。

（三）精准扶贫攻坚阶段(2012—2020年)

这一时期是全面建设小康社会下的脱贫攻坚阶段。十八大之后，精准扶贫政策随之提出，扶贫直接瞄准到建档立卡贫困户。在此阶段，扶贫治理被纳入到了国家治理的顶层设计，从而上升到了前所未有的政治高度。彭水坚持精准方略，全面落实“六个精准”“五个一批”要求，把精准的文章做深做足，因地因村因户找到脱贫攻坚的最佳路径，对症下药拔穷根。2019年底，彭水实现了115个贫困村全部销号，27772户112680人实现脱药贫。2020年2月，重庆市人民政府宣布彭水县实现脱贫“摘帽”。

二、彭水县脱贫攻坚取得的主要成果

（一）发展生态产业与保护生态环境并举

1、立足本地资源，做精生态旅游业

实施休闲农业和特色旅游村镇建设，发展集观光、餐饮、采摘、休闲、度假于一体的生态旅游新业态。成功创建1个国家5A级景区、3个国家4A级景区、3个国家3A级景区。彭水县三次入选“全国县域旅游综合实力百强县”。接待游客量增加到2019年的3028万人次，旅游综合收入提高到150多亿元。通过旅游产业链的发展带动了3.2万人实现就业，7500多户贫困农户吃上“旅游饭”。

2、提升经济质效，做强生态工业

以中药种植为依托，发展中药材种植加工产业；初步形成以健康食品、生态康养、休闲运动、中医药原材料等为重点的大健康产业体系；清洁能源、健康食品、特色轻工产业集群迭代升级；民俗工艺品、茶酒制品、苗医苗药等新增长点加速形成；工业园区实施“产值倍增计划”，新落地工业项目8个。全县规模以上工业企业达27家，亿级以上工业企业达10家，规模以上工业总产值增至45.4亿元，生态工业贡献率达65%。

3、打造富民产业，做优生态农业

农业发展模式向农工商、产加销一体化以及农旅融合发展转型，前胡种植2.3万亩成为全国单品种植最大县，“苗乡脆李”荣膺全国优质李银奖，林业发展荣获第三届“中国林业产业突出贡献奖”，红薯种植达30万亩，全产业链年收入达5.6亿元，烤烟产业年收入达5亿元，蜜蜂成年保有量10.1万群，畜牧业年收入达10亿元。

（二）补齐基础设施短板，促进城乡生活品质提升

持续推进农村水、电、路、通讯等基础设施建设，实施危房改造动态清零行动，推进农村人居环境整治，30万农村群众饮水安全问题得到解决，全县行政村通畅率、自然村通达率以及脱贫村通客车率、通动力电率、光纤覆盖率、4G网络覆盖率均达100%。老县城功能进一步完善，品质面貌大大提升；新城建设初具规模，吸引力剧增。推进“四高二铁一江五通道”对外大通道建设和县域联网公路建设改造，内畅外联的综合交通网络基本形成。

（三）社会事业实现大幅跨越

通过教育扶贫，阻断贫困代际传递。破解因贫困失学、因厌学辍学、因灾中断学、因残不便学“四大难题”，建立分段资助、控辍保学、临时救助、送教上门“四大机制”，实施农村学校“特色岗位教师”“全科教师”培养计划，推进农村学校改革、县城学校扩容，全县所有贫困家庭适龄儿童均接受义务教育，义务教育发展基本均衡县创建通过国家验收。通过义务教育扶贫，也进一步夯实了高中教育、职业教育的发展基础。

医疗有保障，解决农村地区“看病难”。开展未参保动态清零行动，推进乡村医疗机构标准化，组建36个流动医院进村入户开展巡诊义诊，强化基本医保、大病保险和医疗救助“三重保障”，落实贫困家庭医生签约、“先诊疗后付费”和“一站式”结算等服务机制。全县每个村都有标准卫生室，至少有一名合格村医，贫困人口常见病、慢性病基本都能够在县乡村三级医疗机构得到及时诊治，住院费用自付比例在10%以下。

（四）易地扶贫搬迁实现宜居宜业

建成12个集中安置点，完成建卡贫困人口3321户14207人搬迁脱贫任务，并入选国家发展改革委通报的“十三五”搬迁工作成效明显县。彭水全面实现安置点“六通八有”，通过“土地入股+保底分红+优先务工”等方式，实现搬迁户户均每年增收5500元。通过“乡村旅游+特色种养殖+转移就业+公益性岗位”等4种模式帮扶搬迁群众就近就地就业415人，实现每户有劳动能力搬迁户家庭至少1人就业。

（五）党建促脱贫，强化组织和人才支撑

一是强化农村干部队伍建设。村级干部队伍平均年龄从44.3岁降至37.6岁，高中及以上文化程度从831人提高到1109人。村村驻派第一书记，全覆盖选派大学生村官，全覆盖培训基层党组织书记，村级干部队伍能力素质不断提高，基层党组织战斗堡垒作用得到更好发挥。二是干部工作风让群众满意。扶贫干部定期遍访贫困对象，解决实际问题，针对脱贫攻坚成立专门巡查组和监督检查室，开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，全县政治生态风清气正，干部精神面貌焕然一新。三是精准选派第一书记148名，驻村工作队队员301名，落实结对帮扶干部7741名，制定驻村工作队考勤管理、召回等6项制度机制，全面完成村级便民服务中心规范化建设。

（六）集体经济组织不断壮大，扶贫产业稳步发展

针对集体经济薄弱这一难点问题，在296个村（社区）全覆盖成立集体经济组织，党组织书记担任负责人牵头实施项目310个，村集体经营收入最高的达100多万元，其中10万元以上有31个，全面消除“空壳村”。统筹发展现代山地特色高效农业，加快发展对贫困户增收带动作用明显的红薯、烤烟、畜牧、中药材、蔬菜、特色经济林等优势特色产业，培育扶贫主导产业，推进贫困村“一村一品”产业培育行动。

三、摆脱贫困的基本经验启示

（一）指导思想层面

1、以人民为中心。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨，实现共同富裕是社会主义的本质要求，全面建成小康社会是我党对人民的庄严承诺。在各个扶贫阶段，彭水始终坚持以人民为中心的发展理念。在这一理念的指导下，将摆脱贫困作为一项政治任务，采取“书记挂帅”高位推进抓扶贫的做法，整合各类资源形成超常规的合力投入到脱贫攻坚工作之中。精准扶贫是我党群众路线的突出表现，通过建立干部与贫困户之间的“包帮”制度，定期入户走访解决群众难题，这表现出“为人民服务”并不仅仅停留在政治口号层面，而是真正的落实到了扶贫工作实践之中。

2、发展才是硬道理。普遍意义上的经济增长、务实有效的制度创新对减贫

的效果最为明显。经济社会的全面发展是扶贫事业的最大推动力。在彭水县开展扶贫的最初阶段，由于经济基础薄弱、政府财力有限，扶贫工作无法大规模整体推进。改革开放以后，随着县域经济社会的较快发展，政府可以将更多的资金、人力与物力投入到扶贫开发上，扶贫对象也进一步精准到户到人。经济发展是一切发展的根本，也是脱贫攻坚最重要的着力点，发展集体经济和多种所有制经济，大大提升了彭水农村经济活力和效益。通过政治、文化、社会、生态建设的全面推进，贫困群体的话语权和影响力增强了，精神生活丰富了，教育医疗条件改善了，贫困群众的获得感和幸福感得到极大的提升。

（二）政策制度层面

相对于福利主义和新自由主义这两种极端模式，中国采取“行政力量为主导，全社会共同参与”的扶贫治理模式，有效避免了市场失灵和政府包办的两难问题。

1、政府主导

一是发挥财政扶贫投入的主导作用，一方面加大政府投入，一方面引导金融保险、社会资本等多种资源进入减贫领域。二是主导扶贫全流程，从贫困识别、贫困干预、贫困退出到脱贫成效评估，全程由政府发挥责任主体作用。三是主导统筹跨部门、跨单位，全县共同参与的扶贫体系，全方位动员整合社会资源攻坚克难。

2、社会参与

首先，东部发达地区对中西部贫困地区的扶贫协作和定点帮扶。从2017年起，彭水县与山东聊城市建立扶贫协作对口帮扶关系，通过开展产业、劳务、文旅、消费、人才等方面的协作，形成了多元化、多路径的结对帮扶格局，为彭水县脱贫做出了重要贡献。

其次，党政机关和领导干部对贫困地区及贫困个体的定向帮扶。通过建立干部与贫困户之间的“包帮”制度，定期入户走访解决群众难题。脱贫攻坚之中对于农村社会的详细调查与把握、采取“驻村工作队”“第一书记”“定点扶贫”“帮扶责任人”等工作机制。

再次，私营企业、社会团体、志愿者对扶贫工作的广泛参与。民营企业解决了大批贫困人口的就业问题，为贫困群体提供了重要的收入来源。

    （三）技术层面

采取专业化的减贫策略，使扶贫治理的手段科学化、精细化。构建针对多维贫困的“组合拳”式政策体系和资金投入体系；保证决策部署落地的督查体系；确保脱真贫、真脱贫的考核体系；预防返贫的动态监测体系。实施贫困户建档立卡，建立动态调整机制，确保贫困识别的精准性。从党政机关和国有企事业单位选派8000余名干部开展驻村帮扶，充分发挥政府主导扶贫的高度责任感。每一年度为贫困户量身定制扶贫计划，年终考察扶贫成效，积极配合第三方评估，保持扶贫政策的稳定性和长效性。

川渝党校（行政院校）系统党史研究专项一般项目立项编号CQDX2021BZX—079