乡镇政府促进本地农业发展研究

乡镇政府促进本地农业发展研究

王若琳 ,张笑 ,袁新改 ,刘茜元

山东师范大学

摘要：当前，我国农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，质量效益和竞争力不高的问题突出起来；而乡镇政府是服务农业生产的最前沿，在农业振兴上大有可为。本文基于在山东省济南市长清区马山镇的调研，从乡镇一级政府提高治理能力的视角出发，分析当前乡镇政府在促进本地农业振兴中所面临的问题和困境，进而探索出乡村振兴视域下乡镇政府促进本地农业发展的优化路径。

关键词：乡村振兴、乡镇政府、农业质量效益和竞争力

1引言

产业振兴是乡村振兴的基础，农业是乡村产业的前提，提升农业的生产效能和农产品的质量水平是乡村振兴的题中之义。当前，我国农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，质量效益和竞争力不高的问题突出起来。面对这一局面，习近平总书记强调，新形势下要着力解决农业发展中存在的深层次矛盾和问题，重点从农产品结构、抗风险能力、农业现代化水平上发力。十四五规划纲要中也明确提出要提高农业质量效益与竞争力。

乡镇政府是服务农业生产的最前沿，掌握着具有实际效用的农业技术资源，了解农业生产发展的最新动向，一直以来为农业发展采取着最为直接和具体的措施。面对当前我国农业主要矛盾转变、质量效益和竞争力不高的现状，乡镇政府在农业振兴上上大有可为。

在此背景下本文通过调研，分析当前乡镇政府在促进本地农业振兴过程中所面临的困境，探索乡村振兴视域下乡镇政府提高农业质量效益和竞争力的路径，最终推动乡村振兴。

2乡镇政府促进本地农业发展存在的问题和困境

2.1农业发展仍以传统农业为主、质量效益较低

当下，我国乡镇政府促进本地农业发展面临的最基本的问题仍然是农业发展模式的问题，不少乡镇地区农业发展仍以传统农业为主，质量效益低下。这主要体现在以下几个方面。第一，高标准农田较少。建设高标准农田，是巩固和提高粮食生产能力、提高农业质量效益的关键举措，但通过调研以及相关案例的分析，本文发现我国大部分农村地区的高标准农田建设仍处于初级阶段。第二，农作物种植种类单一，农业产业链条短。以马山镇为例，在调研过程中有农户反映，由于严禁土地非粮化的政策限制，大部分土地无法种植果蔬等高附加值农作物，非经济作物收益小；除此之外，当地农业产业链条较短，二三产业发展落后，不能为该地区农业发展提供增值收益。

2.2农业发展资金支持不足、农业基础设施滞后

目前，我国乡镇政府促进本地农业发展面临的最主要的问题是农业发展资金投入不足，并由此导致了农业配套设施落后、农业农村合作社难以长久可持续发展等问题。提高农业质量效益和竞争力，将传统的农业生产和经营模式转变为现代农业模式，每个环节都需要一定的资金量支撑，如何获取资金支持成为了一个避无可避的问题。对此，国家在社会主义市场经济的背景下大力倡导金融市场融通，以银行为主的各大金融机构也积极响应国家政策，为部分农业生产和经营主体解决了燃眉之急。但农业生产经营易受到自然灾害和市场风险的影响，投融资方往往不得不考虑利润问题。因此，金融市场存在着对“三农”领域等薄弱环节，投融资方普遍“惜贷”的现象[6]。

2.3农业抗风险能力低，农民保险意识淡薄

农业抗风险能力低和农民保险意识淡薄也是乡镇政府促进本地农业发展不可忽视的困境。农业抗风险能力低主要体现在两个方面，其一是抵抗自然风险的能力低。农业的主要活动都是露天进行的，这就决定了农业的生产经营活动相比于其他产业更加依赖于自然界的力量，也更易受干旱、洪水、暴风雨、霜冻、病虫害等自然灾害的影响。农业抗风险能力低还具体表现为抵抗市场风险的能力低。农产品是一种特殊的商品，具有需求弹性小、可替代性低的特点，而农业市场风险主要是指由于农产品供求失衡所带的价格波动的风险，市场上农产品价格的不确定性则会直接影响农业生产和经营主体的收益。而农业生产经营主体在自然灾害和市场价格波动的双重风险下，保险意识淡薄，以马山镇为例，当地农民对农业保险的了解有限，参保意愿不高，参保率较低。

2.4农业从业者发展观念落后、农民专业化职业化程度低

农业从业者是农业生产经营的主体，对农业的发展至关重要，并且随着时代的发展，农业发展模式的转变对农民提出了更高的要求，但当前农业从业者的认知和知识技能水平大多还处在传统农业的阶段，这也是乡镇政府促进本地农业发展所面临的重要困境，具体可分为以下三点。第一，由于城镇化的迅速发展，农村青壮年劳动力大量外流，农民队伍老龄化、不了解新技术、新理念，生产经营方式落后，劳动生产率低下；第二，当前我国农民文化素质水平相较于其他行业的从业者仍然较低，“无法拥有较强的市场意识和迅速地接受新知识、新技术”[7]，除务农及土地流转之外其他增收思路少，对现代农业的认知水平有待提高；第三，农民专业化、职业化程度仍旧不高，农业人才的缺乏使得农业生产效率和质量难以有效提高。

2.5农业农村合作社组建和运行面临诸多困境

近年来，乡镇政府为支持本地农业发展，大力组建农业农村合作社，但在这一过程中也面临着诸多困境。在发展能力方面，合作社的组建运行缺乏龙头合作社示范带动，大部分合作社缺乏主导产业，产值也更多依靠农业种植，合作社数量多、规模小、质量差、经济效应小，不能真正发挥作用；在发展规划方面，国家法律规定乡镇政府五年换届一次，主要领导的变动会打乱乡镇原有的规划，难以形成长期有效的发展规划；在管理制度方面，合作社制度不完善、管理不规范；另外，村民更愿意家庭种植，加入意愿不强，人才、资金、政策支持少难以续航等原因也使得农业农村合作社运行艰难。

3乡镇政府促进本地农业发展的优化路径

3.1推动农业发展观念和发展模式的转变

针对农业发展仍以传统农业为主、质量效益较低的困境，首先要转变发展观念，发展现代化的、高质量效益的农业，具体措施包括以下几个方面。第一，要继续加大对高质量标准农田的建设力度，同时创新农产品生产经营模式，扩大农民就业；第二，乡镇政府积极对接政策鼓励土地流转，鼓励发展家庭农场、生态园区，实现耕地集约利用，释放劳动力；第三，对耕地保护采用疏堵结合、多措并举的方式，规划其他果蔬用地，同时发展农产品加工和乡村旅游，将农业与二三产业有效融合促使农民增收；第四，加强农业基础设施投入，提高单位面积综合生产力。

3.2加大农业政策资金和基础设施的投入

针对农业发展资金支持不足、农业基础设施滞后的困境，可从以下两个途径进行优化。首先，乡镇政府向上级政府提交申请，促使各级政府加强和完善支农惠农的相关政策，加大各级财政安排用于“农业”的资金投入，具体包括：加大农田基础设施建设类投入、提高涉农补贴投入、增加市级和县级财政特色农业专项扶持资金等。但政府的财政需要满足社会公共需要的各个方面，因此解决农业发展的资金短缺难题还需大力发展农业普惠金融，拓宽融资渠道，通过在资方和农民中加入政府这一第三方建立健全农业信贷担保体系。

3.3提高农业保险覆盖率和保险水平

针对农业抗风险能力低，农民保险意识淡薄的困境，可从以下三个方面入手提高农业保险在我国的发展水平。第一，乡镇政府通过设立宣传栏、基层工作人员深入农户宣传等具体措施提高农民对于农业保险的了解，进而提高农民参保意愿；第二，目前我国农业保险的推广还存在着相关法律缺位的问题，相关立法人员应借鉴国外经验、参考专家意见，尽快弥补这一领域的立法，建立起确保农业持续发展的保障机制。第三，目前我国政策性农业保险的基本经营模式是将业务委托给商业性保险公司来做，政府给予一定的补贴，这种运作模式比较粗放，且保险覆盖的农田面积少、农产品种类少，覆盖率低，政府应加大对农业保险的支持力度，面向农业生产经营主体建立普惠性的农业保险制度，扩大农业保险的覆盖率、提高保险水平。

3.4培育新型的职业的农民

针对农业从业者发展观念落后、农民专业化职业化程度低的困境，本文建议乡镇政府从以下两个层面改善这一困境。第一，通过提高农业人才待遇、建立农业人才资源库、积极联合科研院所的农业人才开展有偿技术服务等措施吸引农业人才，优化农村人力资源配置。第二，乡镇政府建立专门机构或形成专门制度加强对新型农民的培训，拓宽农民视野，提高农民对新型农业的认知水平；同时培养其掌握专业的种植技术，建设职业化的农业从业者队伍；还要转变农民的增收思路，鼓励农民发展附加产业创业增收。

3.5加大对农业农村合作社的扶持力度

针对在农业农村合作社组建和运行上面临的诸多困境，乡镇政府可从以下几个方面着手解决。第一，成立专门的小组进行实地调研，深度挖掘本地合作社可以发展壮大的农村产业；第二，加大对农业农村合作社从业人员的管理及相关技术培训；第三，派代表外出到现代化、规模化的示范性合作社学习，并将经验和技术因地制宜地运用到本地的农业发展中；第四，通过合村并居等手段，整合村庄资源，统筹各方优势，同时给予一定的资金、技术和政策支持，加大对农村合作社的支持和调动力度，提高农民加入合作社的积极性；第五，探索“企业＋党支部＋合作社”的发展新模式，大力发展订单式的规模种植。

参考文献

[1]屈嗣超. 金昌现代农业发展的现状、问题及对策[D].兰州大学,2014.

[2] 贺丞怀. 长沙市生态农业高质量发展现状、问题及对策研究[D].中南林业科技大学,2021.DOI:10.27662/d.cnki.gznlc.2021.000598.

项目编号：2021年山东省大学生实践创新训练项目“乡镇政府促进本地农业发展研究——基于山东省济南市长清区马山镇的调研”（2021210119）