PPP模式下政府在保障性住房建设中的职能研究

PPP模式下政府在保障性住房建设中的职能研究

鲁鉴威

西北工业大学 陕西省西安市 710129

摘要：居民住房一直是我国关注的民生问题。在国家统筹部署下，近年来广州市不断完善政府职能建设，充分动员社会力量，积极开展PPP模式下保障性住房建设，以改进公共住房服务。文章以广州市为例，指出PPP模式下保障性住房建设政府职能存在的问题，如存在项目资金投入不足、政府部门分工不明晰、监管制度不够健全、融资职能效果不突出以及资源分配机制不健全等问题。得出广州市政府应坚持政府的主导地位、坚持多元化的融资渠道、坚持创新制度增强活力、坚持多样化政策支持的结论。

关键词：PPP模式，保障性住房，政府职能

一、引言

当前，我国在保障性住房方面取得了一些喜人的成绩。但与全面完成中小城市保障性住房建设目标仍有一定距离，其中最主要的就是资金问题。由于保障性住房资金需求大，地方财政也难以为继。在此背景下，PPP（Public-Private-Partnership）模式应时而生，即政府与社会资本的一种合作机制。在供给侧结构性改革下，应用PPP模式能积极引导基础设施的建设，同时为保障性住房的建设提供资金投入渠道，助推保障性住房建设高质量发展。

自引入PPP模式以来，广州市在建设保障性住房方面的规模效益有了显著提升，广州市作为我国改革先行区域，具有代表性及前瞻性。鉴于此，本文以广州市为例，探讨在PPP模式下，广州市政府在保障性住房建设中的权责问题，以期为地方政府在保障性住房建设中全面正确地履行其服务职能、融资职能、监管职能等提出针对性建议。

二、存在问题

根据政府干预理论，从职责内容边界、管理过程、项目特性，分析当前PPP模式下广州市政府职能存在的问题。

（1）缺乏明晰的政府部门工作指引

要想有效运行PPP模式，首先必须明确划分中央政府与地方政府的责任边界，但是对于中央政府和广州市政府如何公平合理地承担各自的责任，目前还没有明确的法律法规可以依据。而且，PPP模式下保障性住房建设的相关事务可能会涉及到如监管部、住房保障部、城市规划部等多个职能部门，这就会导致职能交叉、政府间权责不清或者责任泛化等问题的出现。因此，有必要在PPP模式下保障性住房建设的内容、边界程序、中央政府和广州市政府的问责等方面完善现行法律政策。

（2）缺乏标准化、流程化的监管机制

在现有的广州市政府监管体制中，受政府建设行政主管部门委托的质量安全监督机构负责从事政府建筑安全生产监督管理，该机构的定位为事业单位，该机构在对施工安全进行监管时，也需要优质监管人才，监管设备以及监管手段，这与监理机构的设置和资金相冲突在实际中，监管机构的许多方面落实不到位。现行的监管体制下，对招投标过程的政府监管是由多个部门负责的，不便于协调统一，加之PPP项目涉及到的参与主体较多、利益链条长，政府很难短期内探索到一套能够充分调动各部门资源的系统、全面、有效的监督机制。

（3）缺乏鼓励社会资本进入的激励机制

保障性住房PPP项目的特点是建设期长、投资大、回报期长。社会资本方本身就对保障性住房建设没有经验，加之难以把握政策变化，因此他们的参与积极性并不高，进而导致保障性住房融资渠道受限的问题。

三、对策及建议

（1）明确职能范围，增强统筹协调能力

PPP模式下的保障性住房建设是一项浩大的工程，涉及到多个主体。现阶段，广州市政府应该加强部署工作，包括对财政部门、发改部门等相关部委进行统一的指导，统筹协调各方工作，解决在实施保障性住房政策时所面临的实际问题，如政策冲突、政策执行受阻等问题，由此提高政府行政效率。与此同时，广州市政府还应当增强决策的科学性，对PPP项目进行科学分析，合理制定项目规划，完善项目配套设施，全方位保障项目的顺利进行，最大限度提升保障房建设的合理性。

（2）实行动态监管，促进项目规范运行

PPP模式下的保障性住房建设过程中，涉及到的利益相关者是方方面面的。除了政府相关职能部门、社会资本方和项目公司外，还有如保障房最终使用者、金融机构、建筑设计机构、建筑施工机构和监理公司等众多利益相关者。各利益相关者之间的利益分配是否妥善，直接影响到了PPP项目能否达到预期目标。因此，利益相关者在项目生命周期的各个阶段的主动承担各自的责任，是保障项目顺利完成所不可或缺的。此外，广州市政府还应当及时依法公开项目在规划、设计、建设、合作、运营、分配各个阶段的信息，保障公众的知情权，接受来自各利益相关方的监督。

（3）完善合作机制，鼓励社会资本进入

当前，政府在对保障性住房建设中社会资本的参与度比较低，尤其是民营资本，原因可能是政府对保障性住房的建设过程中可能会出现的风险责任如何分担的问题并没有给出明确的意见，也有一部分是由于政府失信所导致的。地方政府要想利用有限资源来建设保障性住房，甚至扩大建房规模，就必须要借助社会资本的力量。

四、结语

近年来，广州市通过积极开展PPP

模式来推进保障性住房建设，鼓励和引导社会资本积极参与保障性住房的建设，同时增加公共服务供给，使保障性住房工作水平得到了提高；但是，仍存在项目资金投入不足、政府部门分工不明晰、监管制度不够健全、融资职能效果不突出以及资源分配机制不健全等问题。广州市政府在保障性住房PPP项目建设过程中应严格落实中央政府政策、明确政府职能范围和部门职能分工，提高政府行政效率；进一步拓宽融资渠道，创建并完善分担风险和约束风险的相关机制，共同分享收益、分担风险；建立健全相应法律法规以及对应的准入和退出机制，依法及时披露、接受监督，健全监管体系。

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