混合所有制企业内部控制“失灵”问题与对策浅析

混合所有制企业内部控制“失灵”问题与对策浅析

曾同海

泸州城投建材科技有限责任公司 646000

【摘  要】随着经济社会的发展，积极发展混合所有制经济已成为国有企业改革的重点和有力武器。虽然这项改革已经让我们走的更远，但在实际的操作过程中还有许多亟待改进和加强的地方，尤其是混改企业的内部控制，如国有与非国有企业互有忧虑、管理模式行政化、一股独大存在漏洞等问题，导致内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则不能有效地贯彻执行，存在“失灵”现象，如果不及时得到重视和予以解决，将会使预期效果难以实现。

【关键词】混合所有制；内部控制；对策；

一、引言

发展混合所有制是深化国企改革的突破口，也是全面推进供给侧结构性改革的重要抓手。自从党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，并将其定位为我国基本经济制度的重要实现形式以来，国企混改得到各级政府和社会各界的高度关注。党的十九大报告也提出要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”。一系列国企混改配套文件相继出台，国企混改实践在各层面大力推进。

在混合所有制企业的经营管理中，内部控制有着其非常重要的意义，能够有效帮助企业将各种要素和资源整合在一起，解决企业所有权分散以及所有权与经营权相互分离带来的监管难题，抵御内外部风险，提高绩效水平，实现企业战略目标。然而，在现行的混改企业中由于治理结构不完善、人力资源管理存在漏洞、全面预算管理不健全、没有建立风险管理制度、未形成独特企业文化等，导致内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则不能有效地贯彻执行，存在“失灵”现象。本文将针对以上问题提出相应的对策建议。

二、混合所有制企业内部控制的重要意义

（一）国有企业混合所有制经济改革的重要性

当前，国有企业不乏存在体制僵化、机制不灵等问题，只有有效地进行改革才能让其更好的适应市场发展，尤其是通过混合所有制经济改革才能实现各种经济所有制共同发展的目的。

1.有利于盘活国有资产，促进国有经济快速发展。我国始终坚持以公有制经济为主体，多种所有制共同发展的基本经济制度，国有经济在国民经济中占据主导地位，因此国有企业有着优质的社会资源。但是，随着市场的变化，由于外部市场约束不当和内部监督失职等的发生，直至经营不当。据财政部数据，2021年1至12月全国国有及国有控股企业经济运行情况显示，国有企业资产负债率63.7%，上升0.3个百分点，中央企业67.0%，上升0.5个百分点，地方国有企业61.8%，上升0.3个百分点。所以，加快实施混合所制经济改革才能促进国有经济的快速发展，同时国有资产的有效使用也能为其发展提供一定的支持。

2.有利于提高经营效率，促进国有企业市场化转型。当今经济全球化，世界经济相互交流，互相借鉴和影响，目的只为互利共赢。以其单一经济模式已跟不上时代的脚步，而且单一的国有制经济主要是由政府进行投资，这样的结果就是政企不分，管理漏洞较多。然而，混合所有制经济改革使企业和政府更好的分开了，也能更好的进行企业管理，让各个经济管理人相互牵制，避免政府“一股独大”的情况，有助于提高企业的经营效率。

3.有利于多种所有制经济互补，促进国民经济更好发展。混合所有制经济是指多种经济形式共同发展，大致可分为公有制和私有制，公有制又包括国有、公有等细化的分支；私有又包括个人和集体等形式，这种经济形式能够避免单一所有制经济存在的问题，从而达到多种所有制经济优势互补的目的，而且能克服其自身存在的不足，使其形成“你中有我、我中有你”的局面，更重要的是能够改善我国的经济结构。

（二）混合所有制企业内部控制的重要性

内部控制属于风险管理，是将企业各种要素和资源整合在一起，有力地推动企业健康、持续发展。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规，资产安全、财务报告相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。

1.强化产权保护，保证国企健康发展。混合所有制改革的核心是保证产权主体的多元化。众所周知，产权多元化便于企业内部互相监督审计，进而实现混合所有制改革。政府出台政策说明国企的内控体系内容，还需由国资委对其进行考核监管。但是，混合所有制改革后，股权形式更加多样化，所有权分散，这也导致产权问题无法有效解决，为了资本的保值增值，国企通过强化内控建设，明确产权归属，可减少国企资产的产权问题，进而保证国有企业的健康发展。

2.整合风险管理，有效应对内外风险。随着经济全球化和信息技术的发展，企业的外部环境不断变化，我国从一个静态社会进入了动态社会。“不确定性已经成为一种确定性。”产生负面影响的事件代表了风险，可能阻碍企业的价值创造；企业内部控制规范体系将内部控制与风险管理融为一体，风险管理也由分散的财务、经营和战略风险管理逐渐发展为整合风险管理。

3.提高企业价值，助推健康持续发展。伴随社会经济的发展，企业的商业模式从重资产管理向轻资产模式转变，即以较少的固定资产投入和快速的存货周转速度，利用供应链管理、人力资源、品牌形象、研发能力等轻资产为企业发展提供长期的保证，从而大幅度提高企业的绩效。内部控制作为一项系统工程，贯穿于整个企业管理，与其他管理体系相辅相成，可以有效地提升企业管理水平，促进企业绩效和实现战略目标，提高企业价值。

三、混合所有制企业内部控制的现状和存在的主要问题及危害

混合所有制企业不同于传统的国有企业，股权结构多样化，既保留了公有制的基本属性，又吸收了其他所有制的理念和运作方法，其公司治理有其特殊性和复杂性。

（一）资本融合度较差，容易滋生新型风险

在混合所有制改革背景下，国企依旧是按照现代公司管理制度，独立建立法人治理系统和法人治理结构，但是各方投资主体和国企之间很难达成一致，存在诸多矛盾，导致国企的法人治理结构难以有序开展公司业务。值得注意的是，随着新资本的引入，国企内部极易爆发新型风险，这就要求国企需要加大风险管控力度，特别是事前风险和事后风险。国企每年的内部控制审议事项的内容较多，其风险控制点较为冗杂，这就要求风险测评人员需了解国企内部的各项经济业务，以及各个财务数据之间的联第，及时和相关人员进行沟通，同时兼备上述人员较少，导致国企的报告质量参差不齐，内控出现问题无法被及时发现。

（二）治理结构形同虚设，缺乏良性运行机制

现行的混合所有制企业中，不少采用董事会和监事会成员由股东分别委派，重要事项协商处理，日常工作由国企委派的董事长（法定代表人）或总经理主持，多数管理人员由国企选派，市场开发、客户服务等经营业务由民企派员或公开招聘。像这种企业治理结构董、监会成员由股东任命并兼职，实际上是股东代表，因此公司所有权和经营决策权是不可分的。董监成员一则不可避免地与股东方决策者言行一致，二则身兼重任无法分身，公司治理结构形同虚设。企业初创期事情繁杂急迫，是经营风险最高的阶段，但是公司治理结构形式化、虚化，导致企业的决策、监督、运营机制不能正常运转，公司战略选择不明确，许多重要事项被拖延或忽视，且企业管理理念和运营方式与市场脱节，种种弊端因为制衡系统失效而无法纠正或弥补。

（三）管理模式行政化严重，抑制企业高效发展

依据目前的混改企业情况，大多数的混改企业国有部分派遣高管均为上级直接认命，这很大程度是导致企业管理模式无法摆脱行政化的主要原因。大多数情况下，这种认命的方式是不公平的，它不是依据个人能力的大小或者是他对于企业的贡献的多少进行民主选举的，而是通过一种强行的方式安排，这样做的弊端就是“企业行政化，部门机关化”，这就让我们觉得企业更加的侧重于高管人员的个人发展目的，而不是为了适应市场的发展。与大多数的民营企业相比较，国有委派的高级管理人员并不能在日常的管理中更好地开展企业的业务，加之过于行政化的管理，使得管理流程繁琐冗长，形式僵化死板，且漏洞百出，工作效率低下，直接导致企业的收益降低，严重抑制了企业的进步。

（四）风险控制点多，风险识别能力薄弱

按照国有企业的管理，信息内容较多，且系统较为复杂，包括销售、运营、物流、管理和财务等多个模块。由于市场竞争的需求，随着新投资者的加入也为国企扩宽了发展渠道，业务发展不断升级，产品更新速度较快，这也要求国企的信息系统需要随之升级，多项操作流程需要完善，故障次数也随之增加，倘若技术部门维护不及时，那么将影响企业新业务的开展，运营和相关业务也处于风险范围中。国企在混合所有制改革背景下，原有的财务核算需不断适应新环境和新模式，风险点不断增加。例如：部分国企缺乏合同管理制度，在不签订合同的情况下，便开始采购设备原材料等，导致财务人员无法及时监督业务开展情况；部分国企存在物资产权不明确的行为，资产损失较高；部分国企存在赠与的设备未入帐、未登记的情况，导致资闲置严重等等。

再如，部分混改企业对相关风险预测和认识不足，缺乏应对准备，导致市场机会流失。创建时得到股东的大力支持，各种资源丰富，前期进展顺利，因而对自身定位失当，忽视了风险管理，特别是对政治风险、社会舆论、股东因素等等关注严重不足，没有任何心理准备和防范措施。建设初期公司受经济大环境下行、股东履职不到位、市场变化大等多种原因经营受挫亏损，行政压力、股东压力、市场压力接踵而至，越来越被动，错失良好发展机会，造成上至股东决策层、下至经营团队都动摇了信心。

（五）经营理念极端化明显，混改优势未得到充分发挥

目前，依据所有制企业的自身特点均制定了不同的经济制度和管理方法，这也使得国有经济所有制和非国有经济所有制之间存在一定隔阂，互相独立的存在。然而，如果想要经济环境更好的发展，就要突破各种所有制之间的隔阂，实现让各种所有制经济互相借鉴的目标。可是在实际的混改执行过程中存在国有经济和民营经济互相排斥、各自发展的状况，没有按照预想的情况进行，没有进行优缺点的互相补充。正因此导致部分国有企业害怕实施混合所有制经济改革造成国有资产流失，非国有企业担心变得国有化而得不到自己应得利益。这种互相怀疑与不信任，没有让彼此的优势得到充分发挥，致使部分国有企业混合所有制经济改革未达到预期的效果。

四、加强企业内部控制的对策

（一）建立和培育科学高效的内控环境

内控环境是开展内部控制的基础，是制约并影响内控制度的建立和实施的必备要素，主要包括机构的设置和职责划分、内部审计制度、风险防范机制等。一方面，企业应按照科学、精简、透明的原则，在综合考虑企业性质、发展目标、经营战略、企业文化等因素，设置内部控制机构和责任分配，并逐渐形成各司其职、相互制约、相互协调的工作部门。企业在健全组织和分配人员时，要根据权责对等的原则，让企业每位员工都充分明确自己的责任、权利、利益并层层落实到整个工作体系中，确保出现问题可以及时得到解决，降低企业损失，维护企业整体利益。另一方面，要强化组织建设。内控组织包括董事会与经营层两个层面，强调内部控制的建设与实施是董事会的责任，经理层是企业内控建设的具体实施者与责任人，各经营管理部门按照职能归口进行内部控制的建设和实施，并在适当的时间引入党组织、内部职工持股等方式，激活内部组织的监督职能。此外，要加强诊断与完善内部环境，内容包括：治理结构、机构设置、权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化，其中：机构设置、权责分配、内部审计必须先行完善，后续的控制活动设计与运行才会顺畅。治理结构、人力资源政策、企业文化可以伴随控制活动的运行同步完善。

（二）建立和完善精准有效的风险评估体系

风险评估是内部控制系统的基础组成部分。企业首先必须掌握自身面临的风险，并对全部风险进行定性、定量的评估，然后根据风险评估结果，按照成本效益原则采取针对性的控制活动。风险评估可以细分为风险辨识与风险评估两个阶段，在风险辨识阶段，企业应分析影响内部控制目标实现的不确定因素，并对其造成的风险进行分类，形成企业风险管理库。风险库可以按照战略风险、市场风险、运营风险、财务风险与法律风险进行分类及细分；在风险评估阶段，企业应当运用二维风险坐标图，采用定性与定量相结合的评估标准，从破坏性与发生频率两维度评估风险，并将风险点界定为重大风险、中风险、低风险。对处于不同行业的企业、同一行业的不同企业、同一企业处于不同的发展阶段，其风险评估结果各不相同。所以，企业应当每年必须评估一次以上，以及时发现新环境、新业务带来的新风险，动态地调整评估结果及控制活动规范。

（三）设计和开展精确合理的控制活动

混合所有制企业在会计基础、系统控制、职务分离、授权审批管理、绩效考核等方面应结合上位法和企业自身实际精确设计，通过完善会计记录的准确性和完整性，确保不相容职务相互分离，审批程序公开透明，审批范围授权明确，控股股东、制衡股东对重大事项的表决权同时享有等以杜绝高层管理人员徇私舞弊的行为发生。在设计控制活动时，应树立管理为经营服务，控制与经营管理活动相融合的理念，首先界定企业的控制活动循环，然后将全部内部控制措施纳入控制活动中并完善经营管理活动的制度流程设计，形成企业内控手册，应包括管理目标、管理机构及职责、授权审批矩阵、控制活动要求、梳理与完善等五个方面。同时，要与企业现有的经营管理活动相融合，切忌脱离原有制度流程设计全新的内控手册，以避免实务中业务部门仍参照原有流程、内控手册束之高阁的情况。

（四）建立和健全及时有效信息沟通要素

信息与沟通是指在内控建设中，保证在恰当的时机让恰当的岗位获取到适当的信息。信息与沟通的设计应当贯穿于企业内部环境、风险评估、控制活动的全过程中，这样才能保证信息与沟通要素的建立与健全。在混合所有制企业中，信息沟通在各部门、各岗位之间及时有效的传递能够确保企业在短时间内实现财务信息、业务信息的共享，从而有利于管理层做出正确的经营决策。否则，将造成控股股东或者管理层出现日常管理、监督上的不当行为，从而侵占其他利益相关方的权益，或造成对社会公信力的挑战。

（五）巩固和深化公正透明的内部监督管理

内部监督是内控管理闭环的体现，是内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通要素持续完善的基础。内部监督包括风险预警、内部评价与绩效考核，三者缺一不可。风险预警是通过预警指标的报告与跟踪，可以突破企业传统内部审计在时间、空间上的限制，运用现代企业高效的信息集合手段，帮助管理层从浩如烟海的数据中提炼关键信息，捕捉企业易于忽略或者下级管理者企图隐瞒的临界数据，及时发现并采取措施防范风险。风险预警系统的设计包括指标想选择、临界值设定、跟踪分析报告与修正临界数据四项工作，企业应当结合自身的行业特点、管理重点设定风险预警指标，并且逐步积累临界值。内部控制评价是内控管理工作的基本要求，通过建立评价认定标准与评价流程，查找内部控制的缺陷并提出规范化的评价报告。绩效考核强调将内部控制建设与运行的有效性纳入企业的绩效考核，以促进内控体系的建设和实施。此外，强化监事会、内部审计机构的建设，充分发挥其内部监督职能，关注事前培训、事中监督、事后评价，实施全方位、全流程监督活动，是避免企业少走弯路的有效保证。

五、结论

综上所述，混合所有制是国企改革的方向，也是国企改革的难点之一，内部控制管理体系作为国企改的重要手段，在保护国有企业资产、保护国企产权、优化国企外部经营环境方面发挥着重要作用，内部控制体系也为国企的改革提供坚实的基础。混合所有制企业虽在改革发展过程中还存在很多问题，尤其是内控管理的“失灵”将直接影响企业的经济效益和社会效益，但只要善于总结经验，及时调整管理思路，创新管理模式，优化职权结构，加快建立灵活高效的市场化经营机制，充分发挥国有和民营的双重优势，全面推动混合所有制企业一定能够实现更好的发展。

【参考文献】

[1]孙晓璇.混合所有制模式下的企业内部控制优化研究--以CU公司为例[D].山东：山东工商学院，2019.

[2]魏敏伊：国有控股混合所有制企业内部控制的研究 企业战略，2019（15）.

[3]史瀚文：浅谈国有控股的混合所有制企业管理机制创新 中外企业家2019（08）.

[4]孔寒：国有企业内部控制存在的问题及对策研究 投资理财，2019 （04）.

【作者简介】

曾同海，男，1981年01月出生，中共党员，研究生学历，区域经济学专业。现就业于四川省泸州市城市建设投资集团建材科技公司（混合所有制企业），任党支部副书记、工会主席、副总经理（兼四川益川江建材有限公司总经理〈法定代表人〉）。邮编：646000，通讯地址：四川省泸州市江阳区邻玉街道兴隆村二社（蛋沟）泸州城投建材科技有限责任公司。