城镇转型时期的国土空间规划应对措施分析

城镇转型时期的国土空间规划应对措施分析

陈宇  ,范丽敏 ,徐萍

包头市规划设计研究院 内蒙古自治区包头市 014030

包头市自然资源局 内蒙古包头市  014030

包头市规划设计研究院 内蒙古自治区包头市 014030

摘要：新型城镇化是我国当下推进社会主义现代化进程，也是促使国家经济发展水平不断提高的主要方式之一。国家发展是一个整体，由农村和城市共同构成。我国现代化发展过程中出现了很多问题，城乡关系及协同发展正是其中最严重的问题之一。现下我国城市发展速度过快，农村发展速度慢及不充分这问题在当前环境下显得尤为突出。国家要促使整体发展水平稳步上升，就必须解决城乡之间的发展矛盾，加快新型城镇化发展进程，制定科学合理的城乡规划。本文主要围绕“新型城镇化与城乡规划建设实践策略”这一主题进行研究和探讨。

关键词：新型城镇化；城乡规划建设；实践策略

1、我国国土空间规划基本的原则

在国土规划中，必须准许相对应的原则即坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持人口资源环境相均衡，以资源环境承载能力为基础，根据资源禀赋、生态条件和环境容量，明晰国土开发的限制性和适宜性，科学确定国土开发利用的规模、结构、布局和时序，划定城镇、农业、生态空间开发管制界限，引导人口和产业向资源环境承载能力较强的区域集聚。具体原则表现如下：

1.1环境保护优先原则

所谓环境保护优先原则即国土空间规划要以环境保护为基本前提，不能破坏生态环境，这是实现可持续发展的必要条件，国土空间规划需要明确划分生态保护空间，同时其他空间类型也要合理布局，不能对生态保护空间产生较大影响或者破坏。

1.2实用性原则

所谓实用性原则即国土空间规划要立足当下现实条件，同时具备前瞻性，要与环保部门、农业部门以及林业部门等多部门充分沟通协调，确保国土空间规划既符合当下管理与发展的需要，同时对未来社会经济发展以及区域生态环境保护也能产生积极作用。

1.3差异性与相似性原则

所谓差异性原则即不同国土空间类型具备不同属性，包括经济条件、自然条件、发展方向等，这是对国土空间类型进行划分的基本原则之一。所谓相似性原则指的是不同国土空间类型在自然条件、经济条件以及社会条件等方面具备相似性，这也是划分国土空间类型的基本原则之一。

1.4全覆盖原则

所谓全覆盖原则即在划分国土空间类型时要覆盖全部区域，以不遗漏、不重复为基本要求。国土资源相对有限，寸土寸金，因此规划时必须要合理利用每一处空间，不能有遗留或者空白。

2、新型城镇化背景下国土空间规划建设实践策略

2.1直面用地规模约束倒逼县域城镇化质量

在城市开发建设的快速扩张及土地财政的驱使下，土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化发展的一个普遍现象，这既是新型城镇化提出的动因，也是其需要着力解决的问题。如何有效协调新型城镇化与国土空间资源管控的关系，是新时期县级单元新型城镇化工作的一个难点。国土空间规划具有多层次传导性，战略及指标约束自上而下，由国家—省—地级市层层分解，最终要在县级单元层面实施落实，因此县级单元需要面临更为复杂的利益协调。一面是上级对新增建设用地指标的严格控制和“三线”勘界定标的空间管控，一面是经济发展需要的土地规模扩张和设施建设涉及的财政压力。2021年住房和城乡建设部、科技部、工信部等十五部门联合印发《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，规定县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%，县城新建住宅最高不超过18层，进一步约束了县城建设密度与开发强度，有效预防县城的盲目高强度开发与无序扩张。

2.2统筹乡村振兴与城镇品质提升

2020年中央一号文件要求“新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地”，为县级单元兼顾乡村振兴与城镇化发展提出了新的要求。如何科学认识与有效协调新型城镇化与乡村振兴的关系，是县级单元需要解决的重要课题。县级单元推进乡村振兴，需要妥善处理产业引入与环境保护的关系，慎重对待乡村产业选择，不能为了建设用地指标而将高污染、高能耗的产业转移到乡村，重走“先发展、再治理”的老路。县级单元提升城镇化品质，也需要将县城与乡镇统筹布局。城镇化品质提升包含配套优化、住区改造、风貌整治、服务提升等多方面内容，其中，公共服务配套是提升城镇化品质的重要环节。当前大中城市正在按照社区生活圈分层次配置5min、10min、15min配套设施。但县级单元由于服务范围和空间联系的特殊性，难以直接套用社区生活圈的布局原则。对于县城、重点镇，在参考社区生活圈的分层次布局时，对于区域性服务设施应统筹考虑周边交通联系便利的村庄，扩大县城及重点镇的公共服务承载力，村民的日常生活需求可直接由县城、重点镇满足；若村庄区位相对偏僻独立，则需要立足村庄布局规划，结合中心村服务范围合理配置服务配套。除公共服务配套外，其他相关城镇化品质建设的内容，都需要更加精细地规划与设计。

2.3优化拓展人口与城镇化专题研究

人口与城镇化预测，是传统的城市总体规划与土地利用总体规划编制的核心内容之一。与土地利用规划建设用地指标自上而下的分配方式不同，城市总体规划遵循人地对应的相关标准，城镇人口的预测数量将直接决定城镇建设用地的规模。因此，人口与城镇化专题是城市总体规划编制工作中的重要专题之一。在国土空间规划体系“多规融合”的背景下，以往“以人定地”的思路正在被“以水定城、以水定地、以水定人”所替代。此时，人口与城镇化专题虽然不再是规划的必做题，却也能化身为加分项。对于国土空间规划背景下县级单元的人口与城镇化专题需要系统化研究，建议从以下几个方面展开分析研究：(1)以摸清现状为基础，基于现状和历史人口发展趋势，重点分析外出返乡人口和本地农村剩余劳动力变化情况，结合县域经济发展战略，强化就业机会研究；(2)以科学预测为支撑，科学预测人口和城镇化水平，把握本地区人口发展的特点与趋势，提出合理的人口与城镇化发展目标，避免盲目追求高城镇化率；(3)以空间优化为重点，结合城镇体系结构与“双评价”结论，研究县城、乡镇的合理规模与发展方向；(4)以质量提升为亮点，基于“生活圈”理论，分析县城、镇区现状设施布局的特征与短板。

2.4资金保障促发展

城市和农村尽管从理论上讲是一个发展整体，但是国家在实际发展过程中，对农村和城市是予以区分的，具体体现在资源分配及资金分配等。这主要是因为城市和农村的基本发展状况不同，国家需要依照不同发展状况进行具体分析，相关部门要进行城乡规划建设，需要保障农村发展资金。首先，相关部门应当加大涉农财政资金投入量，确保农村在发展过程中不被资金所限制。“三农”问题一直是我国发展的核心问题，农村发展关系着国家整体，但是由于各方面原因的限制，农村发展距离城市仍然有很长一段距离，国家要促使农村更高的发展，就必须将财政资金向农村倾斜。其次，政府需要将工商资本引入到农村。工商资本与市场资本相比，规模相对来讲比较小，但是引入门槛比较低。工商业繁荣发展能够更好地满足农村居民的生活需要，还能够促使资本在农村中自由进行流通，但在这个过程中政府需要特别注意，引入工商资本的门槛比较低，为了确保当地工商资本能够真正发挥带动农村经济发展的作用，政府必须要最大程度确保工商营业的便利性及法治性，保证工商资本的有效性，为工商业主们提供一个良好的经营环境，提高业主们入农欲望。

结语

城乡规划与国土空间规划从来不是单独的两个个体，国土空间对城乡区域的包涵让城乡规划的发展拥有了更高的维度与更多的可能性。从城乡规划到国土空间规划的转变，让我们对规划这门学科也有了更为广阔的认知:如果说之前我们的目光在“人”，那么现在我们将对“自然”赋予更多的关注。

参考文献

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