加强地方政府新增专项债券监管的实践与建议

加强地方政府新增专项债券监管的实践与建议

吴宏雷

新昌县财政局  312500

摘要：近年来，新发行的地方政府专项债券在改善基础设施建设、保障民生项目等方面取得了一定成效，产生了良好的经济效益和社会效益。但是，在使用管理方面仍然存在着项目审批控制不严、项目准备不足、项目实施管理不规范、项目收入难以平衡、挪用资金、挪用“款”等问题。结合存在问题的主要原因，本文从四个方面提出了加强专项债券资金使用和管理的建议。

关键词：新增专项债券；监督；实践与建议

前言

最近，财政部发现，自发行特别债券以来，新的地方政府为交通、市政、经济适用房、工业园区等各种基础设施项目的建设，以及生态环境保护、农村振兴、城市建设、城市建设等项目提供了不可或缺的财政保障，在医疗保健和其他关键领域产生了良好的社会效益。它在国民经济的跨周期调节中发挥了重要作用。新发行的地方政府专项债券在加快项目建设方面取得了一定成效，同时也产生了良好的经济效益和社会效益。但仍存在使用管理松懈、项目审批不规范、项目准备和建设、项目实施管理、项目利润平衡、资金挪用、用预付款率完成筹资转移方式考核、后续项目所需资金缺口较大等问题，因此，建议进一步加强专项债券管理，规范专项债券使用，提高专项债券运行效率，加强专项债券监管。

1加强对地方政府新专项债券的监管

1.1实施台账管理和大数据分析

设计一套完整的信息、清晰的逻辑和易读的表格，动态收集专项债券项目准备、资金分配和进度等关键信息，逐项编制、填写和核对数据，建立和完善资金使用和项目建设参数，并做好所有数据和信息的跟踪、审核和核对工作。同时，通过电话和信函查询，实时分析贵州省发行的专项债券项目的推广和资金使用情况，对不满意的项目提出动态建议，促进专项债券资金的有效性，尽快形成有效的实物工作量。

1.2 扩大专项债务现场+场外监管机制，进行渗透监控

不断提高监测数据的完整性和准确性，要求有数据分析问题的项目提交验证材料，并跟踪拟发行新的特别债券项目的发行额度和相关申报；对存在问题的项目提交的数据进行现场检查，发挥现场检查法律法规直观、高效、快速的优势，准确掌握项目期末专项债券资金的使用情况，是加强专项债券全生命周期管理的基础，以及项目建设、运营和管理等情况，第一时间发现问题并及时补救。

1.3 坚持问题导向，监督整改落实

坚持“监管、服务、研究”三位一体的原则，坚持问题导向，创新监管模式，会同财政部开展省级新专项债券资金管理和使用核查。对于检查中发现的问题，如专项债券资金拨付滞后、未按规定调整专项债券资金使用、部分地区项目进展缓慢等，公司要求立即整改，并跟踪整改落实情况。同时，针对核查中发现的典型问题，组织省财政系统开展自查，做好业务指导工作。我们将采取“回头看”和“常说”相结合的方式，督促有关地区管理好、用好新的专项债券基金。

2  地方政府专项债券发行中存在的问题

2.1 发行主体范围小，资金分配链长

根据《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的规定，专项债券的发行主体为各省、自治区、直辖市，计划中单独规定并经省政府批准自行发行的直辖市和城市。市、县政府确实有必要关注地方政府的债务以及省、自治区、直辖市政府为试点项目的发展和融资平衡而发行的各种特殊债券。市、县政府还应将省级政府发行的相关专项债券按专项债券分类。

2.2 指标制定不合理

截至2019年9月底，新发行专项债券2.15万亿元基本完成。2019年9月初，财政部提出在2020年提前发行新的地方政府特别债券。根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议的决议，提前发行的特别债券最高金额为1.3万亿元。这表明，目前实际上还有增发特别债券的空间，地方政府发行的特别债券大多是平衡项目收入和自筹资金的特别债券。如果项目得到适当监督，那风险将会很小。然而，地方政府受到特殊债券配额的限制，不能根据自身融资需求自由发行债券。因此，目前的特别债券限额规定似乎不合理。

2.3 信息披露制度不完善

在发行地方政府专项债券之前，会计师事务所应对项目收入进行审计，以确保项目未来现金流量能够完全覆盖项目本息。特别债券成功募集后，特别债券信息披露制度是在一段时间后统一披露政府债券。然而，地方和省级政府很少参与特殊债券项目的运营，这使得投资者在获取特殊债券项目信息方面滞后，无法及时发现潜在风险。

3  关于加强地方政府专项债券监管的建议

3.1 完善理念，完善机制，加强专项债券管理

一是提高地方政府债务风险意识和“终身责任”理念。地方政府可以严格按照地方财政收入、政府负债和储备项目进行决策，制定长期规划，确保申报的专项债券项目具备可持续发展的条件，适当降低地方政府对专项债券的需求。二是进一步加强政府投资效益评价机制。投资要更加注重质量和效益，检查经济效益账户、社会效益账户、投入产出账户，坚决杜绝不计成本、不注重效益的行为，明确“为效益花钱、不问责”的指导思想。在审批项目建议书、可行性研究、初步设计和相关部门的施工图预算时，应坚持“先评价后决策”的原则，通过委托中介评估，客观、公正地进行项目投资的经济论证和评估，专家评估，以提高审批的科学性和准确性。

3.2 加快推进，明确专项债券的范围，规范专项债券的使用

一是加快在建项目和新项目建设，加快债券专项资金配置。根据资本要求，可以保持必要的审批流程，简化专项债券资金转移手续，完成专项债券资金的手续。如果需要资金，资金将倾斜，没有“胡椒”会分散。可以充分发挥专项债券基金在扩大有效投资、稳定经济基础、加强重点地区建设等方面的积极作用。二是明确了专项债券资金的使用范围。本项目要求严格按照施工进度计划分配和使用债券资金，既要抓紧工期，加快进度，又要保证质量和安全。典型的正面清单和负面清单项目应以制度或文件的形式详细公布，以便地方政府在使用专项债券资金时有规则和制度。

3.3 做好准备，关注收益，提高专项债券效率

一是深化工程储备，提高工程质量。深化债券项目选择机制，客观、严格地评估项目的未来效益和风险，避免项目储备申报中“萝卜太快洗不清泥”。重点支持薄弱环节、重点领域和重点项目，特别是要求地方储备项目应是真正的政府投资项目，具有明显的经济和社会效益，符合人民的期望。力争在专项债券项目实际工作量上达到预期效果。二是提高效率，注重项目收益。特别债券基金的使用和管理应注重质量和效率，资金将用于盈利项目建设，加强管理，改进流程，提高效率，充分发挥市场的激励和约束功能，如信用评级、信息披露和市场定价机制，利用市场机制的资源配置功能，加强对债券资金使用情况对项目实施的监控。

3.4 实时监控，严肃问责，加强专项债券监管

第一，实时监测特别债务项目的执行情况和收入。为防止特殊债券项目形成“半成品”项目和不完整项目，应持续监控特殊债券资金的可用性和项目进度。建议加强对专项债务项目融资和项目准备的审查，确保项目能够快速实施，形成实物工作量。项目应尽可能向发债审批部门保证项目资金使用的全过程，进一步完善配套资金担保措施，鼓励和引导金融机构积极提供配套融资支持，使项目能够产生利润。第二，严肃查处违法违规行为。加强对专项债券资金的事前和运行中的监督管理，将监督纳入专项债券发行和使用的全过程。审批部门未按规定审批政府投资项目投资预算，或者审批不符合规定的政府投资项目的，按照“谁审批谁负责”的原则追究责任；对于有管理使用的地区，应适当增加特别债券和转移支付的规模。对管理不善甚至违法违规的地区，适当减少专项债券数量，追回违法资金。

结论

本文分析了我国地方政府专项国债发行的现状，并针对存在的问题提出了相应的改进措施和政策建议，以期为完善我国地方政府专项债券的理论和实践提供有益的参考。

参考文献

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