浅谈农村公路建设管理养护模式

浅谈农村公路建设管理养护模式

张哲,王立争,哈娜,霍君华,欧阳伟

辽宁省交通高等专科学校   辽宁沈阳

摘要：借鉴国内外农村公路先进建设经验，调研辽宁省农村公路实际建设、管理、养护实际情况，分析存在问题，提出了辽宁省农村公路建养管一体化建设长效机制建议，为我省农村公路建设管理养护的提质升级起到积极的良好促进作用，为实现辽宁经济的全面振兴及创新发展献计献策。

关键词：融资机制 专业养护 市场监管 绿色发展

一、国内外农村公路情况

农村公路作为乡村经济与社会发展重要设施，在西方发达国家农村公路建设与投资研究一直以来都是政府及交通主管部门的重要研究课题，收到各国各级政府重视。以美国为首的西方国家，通常都把乡村公路的建设列为国家的重要基础设施，；英国以政府投资为主，以州郡融资建设为辅，实行规划与预算制度，根据州郡下属乡镇的具体情况及人流、车流、车载及物产、经济预测等实施区别性投资计划；美国已经形成了从投资、融资到建设、管理、运维一套有效的机制体系，政府逐年加大农村公路建设的投资与融资力度，制定了根据区域经济发展及交通预测为模型的投资体系，道路的结构等级也处于较为领先的地位韩国采取一体化承包制度，即根据乡村公路建设的需求并结合道路本身的设计寿命，将建设、管理、运养一体化承包，避免了建设者的短期逐利。

在我国，农村公路建设紧紧围绕“建好、管好、护好、运营好”这一目标，不断创新完善管理理念，重点实施“八大工程”，全面推动“四好农村路”高质量发展，为广大农民致富奔小康、实施乡村振兴战略和加快推进农业农村现代化提供更好的交通运输保障，习近平总书记对农村公路的建设进行了亲自挂帅、亲自部署，在建设农村“四好公路”中做出指示。农村公路建设又迎来新一轮的提质升级、全面促进的建设阶段。但农村公路建设具有政府投资的特点，需要地方配套及乡村自筹，筹集资金办法较少，建设、技术等级低、绩效评价难等问题依然突出。

二、辽宁省农村公路具体情况

辽宁省作为全国的交通大省，又是交通强国的首批试点省份，目前我省农村公路的建设里程已达10.2万公里，2020年起将进一步加大交通攻坚力度，加速农村路网提档升级，重点安排农村公路解决通往乡、村学校公路的“最后一公里”问题，推进通往产业园区、乡村旅游景区等的道路建设。将从“会战式”建设向集中攻坚转变，从注重连通向提升质量安全水平转变，从以建设为主向建管养运协调发展转变，从适应发展向引领发展转变，进一步推进我省“四好农村路”建设。

截至2019年底，财政、交通等部门共投入资金186.2亿元。-是各级财政累计投

入“一事一议”村内道路建设奖补资金126.2亿元，其中省以上财政投入93.3亿元，动市县财政投入32.9亿元，带动村民筹资筹劳和其他方式投入近40多亿元。2020年、2021年，两年全省农村公路新改建工程年均投在16亿元左右，其中，中央车购税资金约4-5亿元，省补助资金约9亿元，地方财政资金2-3亿元。据了解，我省各乡镇财政收入有限，基本为县税收分成，无力安排农村公路建设资金，因此，我省农村公路建设投入的地方财政资金基本为市、县财政资金。另外，近年来受县域经济下行影响，全省大部分县区财政紧张，筹集农村公路资金困难，有的县区甚至临时占用农村公路省转移支付资金，导致省补助资金不能按时拨付到位，目前，我省今年转移支付资金到位率还不足50%。全省能够安排农村公路资金的地区基本只有沈阳市级财政，抚顺县、本溪县等县级财政较好的县（市），彰武县等对农村公路建设较为重视的县区，以及沈北新区、浑南区、苏家屯区、千山区、弓长岭区等城市近郊区。

    辽宁省农村公路工程价格差异情况，沈阳全市、台安县、东港市、黑山县、营口市、老边区、盘锦全市、昌图县、西丰县、彰武县等为无砂石地区，路面材料价格略高于其他地区，砂石料价格为其他地区的1.1-1.2倍。其他地区材料价格基本接近。另外，沈阳、辽阳、营口等辽中南地区，人工价格也相对偏高，因此，道路建设成本相对较高。其中沈阳地区尤为突出，以3厘米沥青混凝土面层+18厘米水泥稳定砂砾（碎石）基层+15里面砂砾垫层结构为例，一般地区工程造价为70-80元/平方面，沈阳地区将达到100-110元/平方米。

三、农村公路建管养存在主要问题

由于农村公路建设主要采取以村为主、国家补贴、政府补助、社会捐助的方式进行，工程建设等筹资主体的多元化和村级支付能力的孱弱，加之管理与养护的责任主体没有明确、界定不清，造成农村公路养护管理存在四个方面的主要问题和困难:

1.经费无保证，资金难筹措。我省农村公路建设省补助资金标准较高，基本达到工程造价的90%左右。农村公路建起后，经交通部门验收合格后直接投入使用，但由于养护和管理政策尚未到位，管养资金筹措十分困难，各行政村在建设中已经倾其所有,所以再筹集到常年用于农村养护的专项资金就难上加难。加之交通部门尚未统筹安排管养资金，县、乡(镇) 两级财政也无配套资金支持，从而致使农村公路管养没有保障。

2.养护无标准，管养难考核。农村公路建设时为了节约资金、土地，大多采取因路制宜，设计技术标准低，上山下岭,爬坡过河，与列养等级公路比，养护线路长，难度大，完全靠人工作业。对农村公路养护按照什么样的养护标准，目前没有统一模式，专人养护里程定多远，资金定多少,是只负责路面保洁，还是涵盖路面病害，尚无规定内容,如何检评、考核、兑现，也只在摸索之中。

3.管理主体不清，有效管理难。《公路法》和《省农村公路条例》明确规定，县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体，农村公路的管养为县、乡、村三级管养体系，即县道养护管理由县级人民政府负责组织实施，乡道养护管理由乡(镇) 级人民政府负责组织实施,村道的养护管理由村委会自行负责组织实施。但在实际工作中，由于认识不够、界定不清、资金筹措难等因素制约,乡镇和行政村以及农民群众对农村公路管养责任主体认识有偏差，认为公路是交通部门的事，从而对农村公路管养工作不积极，并致使农村公路养护管理体制不顺，责任主体不明确。同时，作为行业主管部门，公路交通部门现有的工程技术力量和养护管理力量，只能满足省道和少量县道等列养干线公路,根本无力再来兼顾点多线长面广的农村公路的养护管理工作。

4.人员低素质，质量难保证。对农村公路列养，由于受地理、条件、人居等因素限制，大部分采取以村为单位养护，聘请的多数是本村村民，受人员的年龄、文化程度、责任心等限制，加之缺乏养护技能和必要的养护机械设备，农村公路的养护质量很难得到有效保证。

四、建管养一体化措施模式长效机制具体措施

根据我省实际，建立健全农村公路建管养一体化模式的长效机制，提出如下具体措施：

1.细化权责分工。

建立健全以县为主体的管理体制，落实省交通运输厅、省财政厅、自然资源、农业农村、文化和旅游、应急、金融监管、扶贫等部门责任，县级政府是农村公路管理养护责任主体。县级政府要将农村公路管理养护工作纳入乡村振兴战略和农村人居环境整治统筹谋划，按照“县道县管，乡村道乡村管”原则，建立健全农村公路管理养护责任制，落实农村公路管理养护职责，明确相关部门、乡级政府农村公路管理养护权力和责任清单，实行农村公路工作目标责任制和绩效管理。发挥乡村两级主力作用和群众积极性。乡级政府按照县级政府确定的农村公路管理养护权力和责任，落实本行政区域内农村公路管理工作。

2.提倡专业化养护

鼓励符合资质条件的养护企业跨地区参与农.村公路养护市场竞争，通过市场化运作选择专业队伍实施养护。鼓励将干线公路建设养护与农村公路工程捆绑招标，鼓励农村公路建设改造和养护-体化招标，通过签订长期合同、招投标约定等方式引导专业养护企业加大投入，提高养护机械化水平。日常养护鼓励通过分段承包、定额包干等模式，调动群众积极性，吸纳沿线群众主动参与农村公路养护，鼓励与农村人居环境整治结合实施。

3.优化建养目标。“建养管-体化”目标要高于普通农村公路建设的建养目标。

4.拓宽农村公路发展投融资机制

农村公路养护分成性切块资金必须用于农村公路养护。拓宽多渠道筹集资金，积极吸引社会资本投资农村公路管理养护。可将农村公路建设和--定时期的养护进行捆绑招标，将农村公路与产业、园区、乡村旅游等经营性项目实行一体化开发，运营收益用于农村公路养护。提倡保险资金通过购买地方政府一般债券方式合法合规参与农村公路发展，探索开展农村公路灾毁保险。

5.强化市场监管

加强全省农村公路养护市场监管，建立信用评价机制，实施联合守信激励和失信惩戒，按照国家有关规定将信用记录纳入全国信用信息共享平台，依法向社会公开。县级政府要结合本地实际制定相关配套政策，切实做好农村公路保护路产、维护路权工作。

6.坚持绿色发展

严守生态保护红线，实现路与自然和谐共生。大力开展“美丽农村路”建设，切实提升路域环境，将交通之美融入村容整体环境美。坚持融合发展，推进农村公路与乡村文化、特色产业、乡村旅游等多元融合。积极拓展农村公路服务功能，为农村公路持续发展注入新动力。坚持智慧发展，推动运用新技术、新手段赋能农村公路管理养护工作。加强5G、北斗、互联网、物联网、大数据、卫星遥感等新技术的应用，不断提升农村公路管理效能和养护水平。

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