淮安市构建“大市区”格局提升城市功能探索

淮安市构建“大市区”格局提升城市功能探索

王新叶1 ,周一峰2

中共淮安市委党校 江苏淮安 223000

淮安市人民政府办公室江苏淮安223000

摘要：城市功能是城市科学里的专门术语，不同学科研究城市功能具有各自的侧重点。党的“十八大”报告强调，“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”本文所论述的城市功能包括产业发展功能、公共服务功能、吸纳就业功能和人口集聚功能。

关键词：城市功能；“大市区”格局；产业发展

在今年的淮安市第九届全国人大第一次会议上，陈之常书记指出：“要突出强功能、显特色，着力提升中心城市综合承载能力。坚持‘大市区‘理念和精明增长，投入413亿元，实施268个城建公共设施重点项目，不断提升城市的集聚力和辐射力”。淮安打造“大市区”格局提升城市功能，既具有有利的形势，也面临着问题和挑战，需要在产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等方面做出更多的努力。

一、淮安打造“大市区”格局提升城市功能的有利条件

  （一）自身优势

1、新型城镇化发展水平全面提升。2021年末2022年初淮安市常住人口456.22万人，比上年增加0.07万人，其中城镇常住人口302.06万人，常住人口城镇化率66.21%2021年淮安市常住人口城镇化率为66.21%，高于全国1.49个百分点。《2021年中国中小城市高质量发展指数研究成果》显示，清江浦区入选2021年度全国综合实力百强县，金湖县入选2021年全国绿色发展百强县，金湖县入选2021年度全国投资潜力百强县，金湖县入选2021年全国科技创新百强县。盱眙县官滩镇入选2021年度全国综合实力千强镇。

2、城镇化与产业结构调整良性互动。淮安市扎实推进工业化、信息化与城镇化融合发展，工业化水平发展较快，产业结构进一步优化。根据《淮安市2021年国民经济和社会发展统计公报》，一、二、三次产业的比例由2014年的11.9∶44.8∶43.3优化调整为9.3：41.5：49.2。

3、城乡一体化水平持续提高。“十三五”以来，淮安公共服务均等化有了很大的发展，城乡差距不断缩小。全体居民人均可支配收入34731元，比上年增长9.8%。城乡居民收入比值为2.01，较去年同期缩小0.03个百分点。全体居民人均消费支出19857元，比上年增长20.7%。分常住地看，城镇居民人均消费支出23920元，增长19.4%；农村居民人均消费支出14197元，增长22.7%。农村居民消费活力不断激发。各镇的农业转移人口基本上享受到了城镇户籍人口所能够享受到的公共服务。

（二）有利的外部环境

近年来，长三角一体化、大运河文化带、淮河生态经济带等国家战略在淮安叠加，连淮扬镇、徐宿淮盐等高铁线路在淮安交汇，淮安区域环境和城市地位显著提升。陈之常书记说，“从区域空间看，我们置身于长三角一体化发展新坐标，必须破除苏北地域思维，深入对接融入长三角中心区，进一步拓宽视野、放大格局，赢得区域高质量跨越发展主动权。”打造“大市区”格局提升城市功能，是淮安全面建设长三角北部现代化中心城市的应然之举。

二、淮安打造“大市区”格局提升城市功能面临的挑战

（一）产业发展功能仍需加强

近年来，淮安市产业发展告别了早期单一的发展状态，呈现出规模提升、结构优化、特色彰显的态势，但仍有较大的努力空间，在新形势下，淮安产业转型升级还存在诸多问题，需要在相关思路、措施上进一步改进和强化。

1、产业竞争力不强。虽然淮安市少部分企业在行业内也有一定的知名度和竞争力，但总体而已，大部分企业的市场竞争力还不足，同江苏省周边城市相比，产业规模总体偏小，企业的生产技术水平不高，劳动生产率偏低。

2、产业内部结构不合理。淮安市的产业较为分散，产业内部结构不合理。标志性企业项目较少，对行业的带动力不足，没有形成完备的产业链，在一定程度上也影响了整个工业的劳动生产力的提高，不利于整个产业的转型升级。

3、创新力不够。目前从整体上来看，淮安市产业转型升级速度较慢，整体转型滞后，地区传统的支柱产业增速放慢，而新兴产业发展潜力较大，但是在短期内难以形成主力。

（二）公共服务功能落后

完善基本公共服务水平是决定中小城市功能持续提升的关键。公共服务职能对城市运行管理具有促进作用，城市公共服务领域应提倡为民服务，服务内容应根据城市具体条件和市民公共服务需求来确定；政府应致力于提供市民满意的公共服务。[[1]]淮安市公共服务功能还比较落后，比如在公共教育方面，2021年徐州市国民经济和社会发展统计公报显示徐州市2021年末全市拥有各级各类学校2458所，比上年增加39所，在校学生222.47万人、毕业生53.60万人、专任教师13.85万人，分别比上年增长3.5%、1.6%和8.4%。普通高等院校10所，招生8.85万人、下降0.1%，在校学生24.75万人、增长7.2%，毕业生6.91万人、增长11.7%

。2021年淮安市市国民经济和社会发展统计公报显示淮安市2021年全市共有各级各类学校984所，比上年增加22所；在校生92.55万人，比上年减少1.47万人；专任教师6.66万人，比上年增加0.06万人。从与徐州的对比中，可以看出，淮安市要建设长三角北部现代化中心城市，在公共服务方面还需要不断加强。

（三）吸纳就业功能不足。

就业是民生之本，解决就业问题是社会和谐发展的要求。[[2]]对于淮安来说，目前主要是吸纳农村转移人口。考察我国农业转移人口市民化的现状，农业转移人口呈现出了“家庭化”转移和居住稳定性的趋势，并且农业转移人口进城就业是支撑城镇化快速发展的主要力量。多数新生代农业转移人口长期在城市生活，市民化意愿强烈。农业转移人口的素质水平不断提升，收入水平持续提高。但是，在农业转移人口市民化过程中，也存在着一些问题：比如农村专业人口进城后子女教育问题、住房问题、医疗保障问题等等。[[3]]

（四）人口集聚功能不强。

淮安市户籍人口城镇化与常住人口城镇化之间仍存在明显的差距。

从表中，可以看到2012年至2019年淮安市常住人口都低于户籍人口，人口流出现象较为明显。

而2020年，第七次全国人口普查数据显示，淮安市常住人口455.62万人，比普查前（2019年）减少了将近38万人。

三、淮安市构建“大市区”格局提升城市功能的路径探索

产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能是城市功能相互联系、相互影响的四个组成部分，彼此之间存在明显的互动机制。产业功能是城市功能体系的核心和根基，也是其他功能赖以存在和发展的前提；公共服务功能为城市居民提供各项公共服务，关系着城镇化的质量；吸纳就业功能是城市健康发展的保障，为居民提供就业和稳定的收入；人口聚集功能是城市功能的建设目标和方向。这四项功能是城市应具备的基本功能，其中任何一项功能脱离了其他功能的支持与配合，就会削弱自身功能。[[4]]

（一）促进产业发展，激活城市功能提升原动力。

产业发展既是城市的支撑力量，也是城市未来发展的方向。产业发展是以城市资源禀赋与比较优势积淀为基础的演变与升级，是促进城市功能提升的原动力。[[5]]

1. 提高政府服务能力，为产业升级提供保障。政府的服务能力是产业成功转型升级的有力保障。政府要不断提高行业和企业所需要的服务保障。比如，政府可以增加公共基础设施建设、提高养老保险待遇、提高教育投入等。政府和企业之间会形成良性的互动，会提高企业的积极性，从而从根本上推动产业成功转型升级。
2. 坚持创新驱动，实现可持续增长。在经济发展新常态形势下，创新能力是商业经济发展的核心。淮安应该高度重视创新对产业转型升级所起的巨大作用，引导企业加大对科技创新的投入，借鉴国内外成功经验，多措并举，促进科研成果转化成产品，提高企业产品的附加值和科技含量，提高企业的经济收益，提升产业转型升级的成功率。

3、发展战略性新兴产业，提升产业结构优化新高度。淮安要从战略层面发展一些新兴产业，对已有的战略新兴产业进行发展壮大和集聚重组，培育出一个规模宏大、技术领先的产业集群。最终形成产业发展新高地，提升产业结构优化的高度，为淮安创造更大的科技成果。

4. 把握“互联网+”新趋势，提升智能制造水平。工业互联网、物联网和人工智能全面发展，新材料、新工艺、新能源不断出现，促使工业经济发展的跨界融合。工业互联网加快推动着产业结构体系的智能化变革，淮安要积极把握“互联网+”新趋势，顺应“2025”战略的实施推进，借助自动化车间和智能工厂建设，推进生产线数字化改造，改变传统的生产制造模式，提高先进产能比重，实现智能制造，引导新兴产业发展、扶持传统产业转型升级，提高智能制造水平。[[6]]

（二）全面提升城市公共服务能力, 实现共享发展。

淮安要实现城市功能提升，必须着力提高城市的集聚和辐射能力。城市发展环境是影响城市集聚辐射能力的关键因素, 包括硬环境和软环境。一方面, 淮安需要继续加大基础设施的建设力度, 尤其是打造成为市县一体的立体网络化交通枢纽, 为人口和产业的集聚扩散提供便捷条件;扩大教育、医疗等公共服务的覆盖力度, 让所有居民能够共享城市发展成果, 增强凝聚力。另一方面, 淮安需要营造良好的文化氛围和有利于创新创业的制度环境, 吸引高层次人才, 特别是领军型高端人才进淮。

（三）优化吸纳就业功能，提高城市竞争力。

在就业与人口集聚的关系方面，现有研究已达成一定共识，即就业岗位是获得个人收入的重要前提，就业岗位充足是一个地区吸引外来人口的核心竞争力[[7]]。而研究人口迁移与集聚的“推拉理论”也指出，，就业机会、收入水平、教育机会、环境改善等是提升地区吸引人口迁入和集聚的“拉力”因素。

（四）转变工作理念，加快市区人口聚集。

转变服务方式，认清全国各地上演抢人大战的新形势，从市民要落户向政府请其落户转变。各部门要转变工作作风，改进服务方式，拆除门槛，打破藩篱，积极主动作为，借鉴先进城市经验，为进城人员做好全方位服务、上门服务，增强进城人员归宿感、幸福感、获得感，为淮安建设长三角北部现代化中心城市提供坚实基础和持久动力。

[[1]] 安树伟,张晋晋.都市圈内中小城市功能提升机理研究,区域经济评论[J].2020年01期,第117-124页.

[[2]] 安琪,安树伟.城市收缩与中小城市功能提升，北京规划建设[J].2019年03期,第23-27页.

[[3]] 郭小燕,刘晨光：农业转移人口市民化与中小城市功能提升关系研究，当代经济管理,2014年8月.

[[4]] 安树伟,张晋晋.都市圈内中小城市功能提升机理研究,区域经济评论[J].2020年01期,第117-124页.

[[5]] 安树伟,张晋晋.都市圈内中小城市功能提升机理研究,区域经济评论[J].2020年01期,第117-124页.

[[6]]沈霞.新形势下淮安市产业转型升级路径研究,全国流通经济[J].2021年35期,第131-133页.

[[7]] 李国平,宋昌耀,孙瑀.中国县域小城镇就业岗位对人口集聚的影响研究—基于分位数回归的实证检验[J].地理科学，2017（12）：1785-1794.